我国实行经济转轨以后，乡镇政府继续用行政手段行使它的经济职能。乡镇政府的这种经济活动，即行政干预，就成为一种作用于乡镇企业的市场经济的外部不经济性，使乡镇企业不可能完全在市场机制的作用下运行，甚至失去对市场价格信号作出理性反应的能力。因此，乡镇企业开始了明晰产权、政企分开的产权制度改革。 乡镇企业的产权制度改革通过清晰地界定乡镇政府与乡镇企业其他产权主体的产权关系，使企业在市场机制下进行交易与合作，行政干预这一外部性就内部化为企业产权主体的经济活动。但是，由于出现了具有代表性的两个主要矛盾，使产权制度改革难以规范和彻底。 一、产权自由流动与乡镇政府既得利益的矛盾 实现资源有效配置有两个条件：一是产权界区清晰，二是产权能自由转让。遗憾的是，第二个条件在我国乡镇企业产权制度改革中普遍没有得到实现。 乡镇政府对乡镇企业的行政权力在产权制度改革中转化为集体股股权。一些乡镇政府一直把乡镇企业当作自己的“小金库”，由于长期形成的利益格局具有刚性，产权界定以后，这些乡镇政府不愿意转让或出售自己掌握的股份，资本控制的观念很难转变到加强政府服务功能，增加财政收入上来。即使一些基本的资本运营手段如参股、控股、兼并、联合和重组等在一些企业中得到运用，也并非出于乡镇政府的自愿要求，股权变动后矛盾重重。这样，由于乡镇政府与企业“共存亡”的观念，产权交易市场对它缺乏现实的吸引力，乡镇企业的产权结构事实上处于封闭、半封闭状态。 乡镇政府委任乡镇干部代理它行使股东权力，但乡镇干部并不具备专业性经营理论水平，且长期缺乏资本经营管理实践，因此，产权关系界定以后，乡镇政府对乡镇企业的外部不经济就表现为资本经营管理的低效率作用于乡镇企业。当然，这时候不能再叫做政企不分，因为乡镇政府已经是一个法人的产权主体，但这种现象显然是政企不分在新形势下改头换面。资本运营是以产权自由转让为基础的，对一个封闭、半封闭的股权结构施以资本运营方法，可以改变量的组合，却难以实现质的优化。所以，对多数乡镇企业来说，产权制度改革并没完成，完成的只是产权界定工作，而要进一步进行产权制度改革，彻底消除政企不分的外部不经济性，却遇到了股权流转与乡镇政府既得利益的矛盾。这个矛盾除了乡镇政府出于自身短期利益的考虑外，还因为在产权制度改革问题上它是一个被动的执行者，在大多数情况下它不管是否实现了产权制度改革的目标，而宁愿维持现状。 二、权力制衡机制与“官本位”的矛盾 界定产权以后，所有权和经营权相分离。所有者的目标是企业价值最大化，而经营者的目标是个人收益最大化。为了控制经营者目标偏离给企业带来的损失，需要加强所有权对经营权的约束，包括行使经营者任免权、监督权及重大事项决策权。因此，通过明晰产权把外部性内部化以后，乡镇企业必须建立权力制衡机制以明确和约束乡镇政府、董事长、厂长（经理）三方的权力，并且使厂长（经理）与企业价值最大化一致。但是乡镇企业在建立这种权力制衡机制时却陷入一个先天性矛盾之中。 乡镇企业集体股找不到最终的自然人股东，只能委托代理人行使股权。在委托人不是自然人的情况下，代理人更有机会不努力工作或以权谋私，产生道德风险问题。信息经济学认为，通过设计一个最优合同可以避免道德风险问题，这种最优合同的功用在于解决两个方面的问题：一是激励问题，使代理人追求自身利益的客观效果与委托人目标相一致，也称为激励相容，二是信息问题，能够使许多不能被对手或公众所观察到的个人信息揭示出来。显然，这种最优合同要求乡镇政府付出成本去激励产权代理人努力工作，让产权代理人感觉到，企业价值最大化将给自己带来最大的收益。在国内外的激励实践中，目前对企业管理决策层最有效的激励手段包括股权或股票期权报酬、利润分成、风险分担、提高福利待遇等。但是，从我国实际来看，乡镇政府控股企业的董事长都是由乡镇干部兼任，与一个政府官员进行利润分成或给予股权报酬难以得到各方的认同。既然他不能根据资本经营管理能力获得资本收益，也无法承担资本损失的风险。这样，乡镇企业进行产权界定以后，由于其产权代理人的“官本位”，排斥了解决产权代理人道德风险问题的市场手段，权力制衡机制中监督和重大事项决策权这两大权力犄角便失去依靠。权力主体缺位，权力制衡机制制而不衡。 三、矛盾的解决 根据产权理论，明晰产权以消除外部性，产权不能自由进入市场就意味着产权制度改革失败。这种封闭性产权结构的成因来自于乡镇政府通过行政手段形成的既得利益。不能建立有效的权力制衡机制则会导致经营者目标偏离，制约企业的发展。权力制衡机制失效是由于缺乏风险激励机制，导致产权代理人产生败德行为的结果，可见，两大矛盾的根源在于产权制度改革回避了产权代理人的经济利益这个环节的风险激励机制问题。当产权代理人的利益主要通过行政手段得到而不是由市场决定时，委托——代理关系没有效率，产权制度改革便陷入两大矛盾之中而停滞不前。一方面，产权代理人（或乡镇政府）的行政权力形成的既得利益阻碍了产权的合理流动；另一方面，道德风险无解，权力制衡机制无法建立起来。
