一、背景和讨论的问题 中国的乡镇企业经历了近20年来的高速增长，已经成为国民经济成长的重要推动力量，同时随着中国市场化制度的演进，乡镇企业的进一步发展面临着一系列制度建设和制度创新的历史重任。这些制度创新包括投资模式的改革、服务性的中间组织的发育和成长、产权制度的改革等等。其中，乡镇企业职工社会福利制度的建设无疑在一定程度上已经成为一个必须尽快考虑的重要问题，特别是乡镇企业职工养老保险制度的建设问题，在部分地区甚至已经成为需要尽快规范、加快发展的问题。 但是由于中国乡镇企业发展的特殊历史背景和其世界经济史未曾有过的特殊的增长历程，使得我们在考虑乡镇企业福利制度建设，特别是养老保险制度建设时必须予以特别的关注。我们知道，中国是一个幅员广阔、拥有近10亿乡村人口同时又经历了30年的计划经济体制的国家，因此不同的地域、城乡之间在经济发展的水平、市场体制演进的程度上存在着巨大的差异，这就决定了任何制度创新或者实施新的政策调整都必须考虑针对不同地区的实际发展的状况。对中国的乡镇企业而言，以下三方面的问题在我们建立职工养老保险制度时必须予以特别的关注：第一，依据现有的统计口径，1998年乡镇企业的企业数约2000多万家，而其中相对具有稳定的市场开发潜力和赢利水平的企业只是占到十分小的比例，这决定了我们的养老保险制度不能在一个相对较高的水平上起步；第二，乡镇企业职工绝大多数是拥有小块土地的农民，这使得我们在考虑其何时建立养老保险和为其确定何种养老保险的水平时带来了困难；第三，乡镇企业特殊的产权制度使得我们在考虑建立职工养老保险制度时必须考虑处理好社区、基层政府、经营者及社区成员和外来劳动者等等诸方面的利益关系，否则，制度调整所引发的利益重新分配会带来意想不到的冲突。 鉴于以上的问题，本文首先将分析乡镇企业的本身增长的特征和经营状况，第二部分将说明乡镇企业的制度特征，最后将提供相关的制度、政策意见，说明在这项相关于千百万人福祉的制度建设中所应注意的问题。 二、乡镇企业的增长和经营 （一）乡镇企业近年来的增长 乡镇企业整个80年代始终呈现高速增长的态势。1978至1997年，全国乡村企业年平均增长速度为21.78%；1978至1984年间，年平均增长速度为19.38%；1985至1990年为28.3%；1990至1993年为44.65%。 尽管从总体的水平来看，整个80年代乡镇企业增长的速度和规模的扩张都十分迅速，但是区域的发展仍然非常的不平衡。 （二）乡镇企业发展区域不平衡 我们按照通常的行政区域划分选择了三个具有代表性的年份1978年、1986年和1992年来进一步分析乡镇企业增长的区域格局。我们看到，华东Ⅰ区（江、浙、沪、鲁）1978年，全国增长速度为25.4%，其中有9.69个百分点是由该地区贡献的，占到全国增长的38%；而到1992年全国增长速度为52 .4%，其中华东Ⅰ区贡献了23.6个百分点，占到45.3%，换言之1992年全国乡镇企业产出增长的52.14个百分点中，有23.46个百分点是由华东Ⅰ区贡献的。而整个西部地区虽然省市个数占到全国的近1/3，乡村人口高出华东四省区近10个百分点，但其对总增长的贡献始终保持在4至5个百分点左右，1978年西部地区（西南、西北）占到总增长的19.92%，而到1986年则仅占到总增长的11.56%，到1992年则仅占到全国总增长的7.77%。1992年以后这样的增长格局没有发生根本性的变化。 （三）资本规模 1997年末，全国乡镇企业固定资产原值为12539.34亿元，企业平均拥有固定资产97.06万元，1986至1997年间全国乡镇企业固定资产原值年均增长速度为23.66%，企业平均规模年均增长速度为25.63%。东部地区1997年固定资产为8733亿元，企业平均规模为151.22万元，高出全国平均水平55.8%，1985至1997年年均增长速度为32.1%。考察1986、1993、1997年江苏、广东、江西、四川、陕西5个省份固定资产及企业平均规模变动，我们发现江苏省固定资产和企业平均拥有的固定资产据5省之首，而广东省则是增长速度居于5省之首。到1997年其他三个中西部省份的平均规模和增长速度均低于全国平均水平。 直接按区域的比较同样也能看出区域间的差距。1996年，东部地区平均每一户企业资产规模为251万元，比中部和西部地区分别高出180万元和168万元。同时每家企业固定资产原值拥有量为115万元，分别高出中西部地区70万元以上。 从所有制分类的情况来看，一般的西方观察者都较为关心的个体经营企业，尽管总资产规模增长较快，但实际的固定资产拥有水平很低，1986年全国年平均每个企业所拥有的固定资产原值为0.17万元，到1993年也仅为0.65万元。东部地区1995年联户与个体企业的固定资产原值平均规模也仅为2.51万元。这一方面与我们的政策环境有关，同时也与私人资本本身积累水平太低有关。平均规模最大的仍然是乡办企业，全国1993年平均每个企业拥有的固定资产原值为69.02万元，东部地区1995年已达215.64万元。村办企业则是四种所有制类型中年均增长最快的部门，达到27.11%。联户企业在形式上比较类似于西方的合伙制企业，但不同的是这些企业一般不具备严格界定各方权益与义务的合伙合约，因此这些企业的稳定性较差，其在整个乡镇企业中的份额处于下降的趋势。近年来由于乡镇企业的产权制度改革进展很快，并且在统计制度上也发生了较大的变化，因此私营部门的平均资产规模相应有所扩大，同时由于集体部门将小规模企业予以出售，反而使其平均规模得以上升。
