[中图分类号]F276.3；F123.15 [文献标识码]A [文章编号]1009—0657（2000）03—0020—04 近年来，经过改革和调整，乡镇企业的产权结构已发生了深刻的变化。绝大多数亏损或微利乡镇中小型企业经过产权调整后，成了个人企业，而那些规模较大、效益较好的企业进行了股份合作制或股份制的改造。乡镇企业改制后，出现了与市场经济相一致的特征：政府开始退出企业所有者身份；产权逐步界定给个人；经营者获取部分所有权并且把自己的财产作承诺和抵押，企业出现了多元所有者。这样，由乡镇政府单一控制的方式被打破，政府职能出现重大变化和调整。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，乡镇政府职能应进行重新定位。 一 在乡镇集体企业形成和发展的早期，乡镇政府的所有者地位具有积极意义。乡镇政府不仅赁借其政治基础和政治支持，掌握了乡镇集体企业的决策权和剩余索取权，而且具有调动资源，组织独立经济，提供权力担保的资格。随着市场经济体制的建立和完善，乡镇政府所有者的身份就成为提升企业、经济发展的障碍，产权制度改革势在必然。问题在于，乡镇企业还有着掌握企业部分所有权的政治和经济基础，整个改制充满着浓厚的行政色彩。 我国各级政府设有管理企业的专业管理部门，它们既是政府管理各行业的职能部门，又是直接领导若干企业的生产经营的管理单位。由于这样一个组织体系和组织网络，政府触角不仅探及宏观经济领域，而且直接切入微观经济基础。二十年的改革并没有从根本上创新和置换这种体制，权力通道依旧渗透到企业。我国乡镇企业布局分散，具有浓厚的社区属性，社区组织的庇护和帮助是乡镇企业生存和发展的保障。从现代经济的要求看，社区性会强化企业产权不清的问题；过于分散则会增加社会成本的支付，出现资源配置效率的下降。而尽快清除产权不清和分散发展的格局，使企业进入可持续发展的轨道，是企业本身难以做到的，需要强有力的党委和政府进行组织协调，领导和驾驭企业改革，创新企业管理组织体系。合理和适度的政府行为能迅速启动、缩短企业改革的进程。党委与政府形成企业改制的共识，政府成为企业改制的指挥中心、协调中心，政府可以充分利用其权力性和非权力性的影响，进行广泛政治动员，协调政府各部门，制定出种种优惠政策，把企业应支付和偿还的成本、费用以及债务采取暂缓或挂帐的办法，强力推进企业改制。 政府行政对乡镇企业改制进程的加速是明显和积极的，无可讳言，其副效应也是不容忽视的。 （一）超越法律。一些乡镇政府，为了提高企业改制积极性，加速改制进程，没有从存量资产中属于退休老职工劳动积累的部分，采取适当方式用于退休老职工的社会保障；一些集体企业把社区性集体资产、集体提留资产在企业的投入，也量化给现有企业内部职工，客观上侵犯了其他社会成员与组织的利益。多数地方，将出售集体资产后的收入归到乡镇政府掌握，作为乡镇政府放贷和投资的资本金。这实际是一种政府变相平调、划转集体资产现象的再现，也是政府对集体企业劳动者利益的侵占。 （二）缺乏规范。乡镇政府在领导和推进企业改制中，对产权界定缺乏统一的内涵和行为规范。乡镇企业在建立和发展过程中主要依靠劳动和土地替代资本投入，积累的来源有相当部分本应付给劳动者的那部分剩余，以及本来由劳动者占有大部分产权的土地从第一产业转向二、三产业所产生的增值收益，而乡镇企业改制中并没有形成统一产权界定规范，诸如统一规范和考虑货币资本、劳动剩余的转移、土地投入、国家减免税、政府信誉等所形成的资产。 （三）体制缺陷。乡镇企业最早进行改革的方式是承包制。承包制通过分割部分剩余索取权和控制权给经营者，从而增加了对他的激励，同时也带来了企业的资产流失。因而，股份合作制作为一种主要的改制方式应运而生。早期的股份合作制对集体企业存量资产进行了分割并将部分落实到个人，建立了以现代公司为模式的治理结构。但是，乡村集体股占较大比重，而且量化给企业职工的股份所包含的权利大部分被政府变相或隐性删除，因而，有的乡镇政府本身仍然没有超越利已经济人的地位局限，乡镇政府与经营者联手侵占企业的利益偷逃国家税收成为一种普遍现象。 二 乡镇企业改制后，人们所期望的“一股就灵”的局面没有出现。加之，政府职能定位欠准确或不到位，还存在迫切需要解决的问题。 乡镇政府在领导经济工作中存在着两个误区：一是仍然沿用计划经济时代管理企业的模式，政府仍像过去一样，包揽一切。这种现象虽然因为政府职能边界和幅度收缩不再普遍，但是对规模大、效益好的企业，采用老模式管理并不鲜见。二是认为改制后，政府一无财力、二无调控手段，对企业发展无能为力，乡镇政府总想把困难企业当包袱甩掉。值得指出的是改制企业出现了自身难以解决的困难：一是失业下岗人员的安置。改制企业的下岗、失业人员相对较多，政府为了维护安定团结，原则上由企业自我消化。二是社区内公共产品的供应。由于财政困难，政府难以充分供应辖区内公共产品。道路交通、学校医院、文体设施、卫生达标、环境保护、社会治安，企业是不可缺位出资者或赞助者。三是社会保障的费用由企业直接负担。由于社会保障制度不到位和不完善，职工的生老病死、福利补贴的费用仍然由企业负担。四是企业的继承债务。改制企业虽然对原有债务进行剥离，挂帐冲销，但是，从终极意义上，还债者只能是欠债者——企业，债务不会因此而消除，负债率不会因改制而下降。五是融资困难。乡镇企业改制后，普遍出现融资困难。这主要是乡镇企业缺乏信用担保体系，原有的政府担保体系已残损破败、债务纠纷缠身，而新的担保体系尚未建构，因而，非高科技、非高效、非高增长的乡镇企业存在融资困难。并且，由于乡镇企业布局过于分散，资产的空间专用性太强，资产的真实评价、抵押、变现必然在贬值的条件下进行。
