一、问题的提出 当人们由衷地赞叹乡镇企业对我国经济发展和社会进步所做出的巨大贡献的同时，也注意到了自90年代中期以来乡镇企业普遍出现发展速度明显回落，企业效益持续下降，出口创汇增长乏力，吸纳剩余劳动力减弱等问题。当我国乡镇企业发展速度在1993年达到65.1%的峰值后，速度开始回落，1996年回落速度明显加快。1997年全国乡镇企业增加值和乡镇企业工业增加值虽然比上年增长18%和17.9%，但增速分别减少3和2.3个百分点。并且，在这种发展速度的后面，还隐含着约15%的亏损面，近600亿的亏损额和6.5万家左右乡镇集体企业的倒闭，与1996年比较，1997年全国乡镇企业的亏损面和亏损额分别上升了7和25个百分点。 在我国总体经济发展由“超常”回落到正常速度的大背景下，处于结构调整和体制创新过程之中的乡镇企业，出现发展速度放慢等问题。其中，既含有理性的成分，但也与乡镇企业发展的环境条件已发生巨大变化密切相关。首先，市场的总体格局已发生质的改变，生产经营什么就能卖出什么的时代已一去不复返。其次，政策效应已经被淡化，“政策共享、机会均等、公平竞争”是社会主义市场经济的一项基本原则，因此乡镇企业很难再在特殊的优惠政策和待遇下谋求发展。第三，灵活机制也不再只是乡镇企业的“专利”，国有企业通过深化改革，企业活力逐渐增强。后者以其独立的经济主体地位参与市场竞争，并凭借着雄厚的经济实力、先进的技术设备和人才优势，向乡镇企业发出强有力的挑战。第四，“小、快、灵”一直是乡镇企业发展的重要方式，“船小好调头”使乡镇企业具有鲜明的经营特色。但是，在社会主义市场经济制度业已确立，生产要素的流动和配置将日趋频繁化和合理化，竞争日益激烈的今天，乡镇企业原有的经营方式和发展模式已很难使其在竞争日益激烈的资源市场、资金市场和产品市场上占有优势。最后，80年代广东等沿海省市乡镇企业迅速发展的契机之一，是港澳台等海外资本和传统产业向大陆的转移和扩散。然而，当初建立起来的乡镇企业，无论是引进资本建立的“三来一补”企业，还是利用本地资源发展的企业，大多属于劳动密集型企业，并且集中分布于第一产业和第二产业。面对日益激烈的市场竞争，这些企业在未来的发展中亦很难再创辉煌，甚至难以维持其生存。 事实上，面对已发生巨变的外部环境，广东等沿海地区的乡镇企业早在90年代初期就提出了乡镇企业发展的第二次创业问题，着手对乡镇企业进行产业布局和产品结构的调整。这些举措虽然对后来出现的全国性乡镇企业发展滑坡起到了一定的阻击作用，但局部性的调整并未给沿海地区乡镇企业发展带来多少活力，事实上近期沿海地区乡镇企业发展明显滞后于内地。例如，“八五”期间东部地区乡镇企业营业收入的年均增长速度比中部和西部分别低10.86和8.23个百分点，1998年广东省乡镇企业发展速度更是降至12%的历史最低水平。因此，沿海地区乡镇企业的持续发展已不能仅仅局限于修修补补，而必须在对过去和现在发展进程进行全面反思的基础上，在思想观念、制度体制、发展模式等多方面进行全方位的突破和创新。 二、乡镇企业持续发展面临的主要难题 广东省是全国乡镇企业发展时间最早、速度最快、业绩最好、对当地经济发展和社会进步贡献最大的省份之一。早在70年代末80年代初期，人多地少资源缺乏的广东省充分利用了政策、地缘、人缘等各方面的优势，率先在广州及珠江三角洲地区发展以市场为导向，以加工业为主的乡镇企业，并使其很快成为广东农村经济的主体力量和经济社会发展的一大支柱。到1997年底，全省有乡镇企业133.36万个，从业人员1133.66万人，总产值（1990年不变价，下同）6666.06亿元。其中，全省乡镇企业工业产值4974.50亿元，占全省工业总产值的44.31%；乡镇企业增加值1635.04亿元，占全省国内生产总值的22.37%；乡镇企业出口产品交货总额1434亿元，占全省出口创汇总额的23.17%；乡镇企业实际交纳税金116.93亿元，相当于全省当年财政收入的21.44%。然而，进入90年代、尤其是90年代中期以来，广东乡镇企业发展也出现上述各方面的问题。这是乡镇企业在其长期发展过程积压下来的经济、政策、体制等方面的矛盾和问题在特定的条件下一起爆发的结果，其深层次原因有以下几方面。 （一）体制及机制的老化和退化导致效益滑坡 改革开放初期，体制和机制创新曾是广东等沿海地区乡镇企业迅速发展的法宝之一，在广东创造出来的乡镇企业“珠三角发展模式”至今仍对内地乡镇企业发展起着示范和促进作用。但是，我们的调查发现，广东乡镇企业在制度和体制方面存在的问题仍然较多，其中乡镇企业中镇村集体企业产权不明、责权不清、政企不分、活力不足等比较突出。广州市目前镇村集体企业已完成转制的只有2712家，仅占28%。镇村集体企业转制难，除认识上有“失权、失利、失业”的思想顾虑外，现行法规、政策不配套，服务跟不上是主要原因。 灵活机制也曾是乡镇企业快速发展的秘诀，乡镇企业过去的辉煌确实与乡镇企业在用人、投资、产品开发、市场开拓、经营管理等方面非常灵活的政策与手段密切相关。然而，目前国有企业的改制和建立现代企业制度的实践，在很大程度上促进了国有企业新体制和新机制的运作，而部分乡镇企业仍津津乐道于自己的“体制与机制的优势”，缺乏体制与机制创新的内在动力，导致体制老化和机制退化。无论是实行目标管理责任制、租赁制，还是承包制，许多乡镇企业都普遍存在“负盈不负亏”的现象。经营者急功近利，缺乏长远打算，“捞一把就走”，致使企业资产严重流失，甚至成为空壳。
