乡镇企业，作为我国亿万农民的伟大创造，经过改革开放二十年的发展，现已成为我国农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分。2000多万家乡镇企业（注：《中国统计年鉴》1998第17页。）分布在广大农村，不仅创造着巨额的社会财富，彻底改变了农村的产业结构乃至整个国民经济的产业结构，而且吸收了众多的农村剩余劳动力，使农业劳动者大规模地走向非农化，缓解了农村就业的巨大压力，促进了小城镇的建设与发展。从1978年至今，乡镇企业就业人数已增长到1.3 亿多人（注：姜永涛：《乡镇企业和小城镇，做好两大战略结合这篇文章》，《经济日报》1999年4月14日），预计每年还将有一定速度增长。 他们中的绝大多数主要来自于农村。而面对工业化浪潮的冲击，他们所依靠的仍然是传统的土地保障。本文的目的在于阐述传统土地保障已无法很好地保障这些脱离土地的农村人口群体的生活。必须正视这一处在农村与城镇“边缘”的非农非城特殊群体的社会保障问题，以推动乡镇企业的新一轮发展。 一 按照《乡镇企业法》的规定，乡镇企业停业、终止，原属于农村集体经济组织的职工有权返回农村集体经济组织从事农业生产，或者由职工自谋职业。这就从法律角度界定了乡镇企业职工的保障方式，即回到原籍，依靠土地来保障自身利益。但事实证明，传统的依赖土地保障全体农村人口生活的方式已无法适应乡镇企业职工这一群体的要求，推进农村社会保障体系的发展，必须先从乡镇企业职工的社会保障入手，为他们建立相应的社会保障体系，从土地保障过渡到社会保障。 首先，从乡镇企业劳动者角度来看，他们已不是传统的农民。按照传统的做法，我们习惯地将户口属农村的所有人口称为农民，乡镇企业职工理所当然地也属于农民之列，因此他们的社会保障问题也就是农村社会保障问题，无任何特殊性。而事实上在探讨社会保障问题时，必须区分农村社会保障与农民社会保障，二者不能混为一谈。农民是一种特定的职业即从事农业生产活动的人口，据中国社会科学院农村发展研究所的一份最新研究报告统计，中国的农民人口实际只有2.5亿， 包括赡养人口在内，中国真正的农业人口也只有4.8—5.3亿，而不是我们通常所说的近9亿。 （注：中国社会科学院农村发展研究所：《中国农民人口为2.5亿人》，《报刊文摘》1996年10期第24页。 ）而除农民及其赡养人口之外还包括大量从事非农产业的农村人口，乡镇企业职工就属于这一群体。 乡镇企业职工特别是一些规模较大、相对稳定的乡镇企业的职工，他们已完全脱离土地，依靠工薪收入生活，从而也就同样出现了与城镇劳动者一样的退休收入保障与生活保障风险问题，迫切需要有社会性的养老保险措施来解除其客观存在的后顾之忧。同时，随着乡镇企业职工日益成为熟练工人而不再具备从事农业劳动的意识和技能从而在事实上完全失去了对土地的依赖，他们也正承受着日益增大的、真正意义上的失业风险，尽管现阶段他们还不具备失业保险意识，且一般有承包土地，失业后都是自己找出路或重新从事农业生产。但农业生产向规模经营方向发展，农村劳动者的不断非农化、城镇化已是一个不可逆转的趋势，失业保险应当关注传统户口制度下的农村非农职工的失业保险和救助问题，同样不可忽视的事实还有在乡镇企业，特别是大量小乡镇企业，职工一般处于既无工伤社会保险又无企业保险的境地，其工伤风险极大，许多地方已经发生过大量的工伤事故及由此而导致的职企纠纷。因此，乡镇企业职工已成为目前最迫切需要工伤保险的对象。另外，乡镇企业职工从这一群体诞生之日起就缺乏起码的医疗保障。 可见，乡镇企业职工作为适龄劳动人群的一个重要组成部分，迫切需要参与现代社会保险面向劳动者依法强制实施的所有项目，包括养老、失业、工伤、医疗等等，即使他们是传统户籍制度下的农村人口。而乡镇企业所提供的相对稳定的工薪收入又使他们具备了参与社会保险的能力。因此，在他们中间推行社会保险制度是必然的。 其次，从乡镇企业而言，在其第一次创业时期，没有社会保障和福利支出这些计入国有企业劳动力成本的项目曾经成为乡镇企业低成本的重要因素，相对增大了乡镇企业的利润空间。乡镇企业的劳动力是直接来自于农业内部分化和生产效率提高所释放出的劳动力，而传统农业劳动收益率相对较低，意味着劳动力职业转移的机会成本低，这是导致乡镇企业劳动力成本低的决定性因素，也使乡镇企业在“原始积累”阶段可以不考虑劳动者社会保障和福利支出等成本开支，从而低成本进入，抓住发展机遇。经过近二十年的发展，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限、进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险；职工出现工伤，按劳动合同要求可获得一定的补偿，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用。 但是，目前，乡镇企业在经过异军突起，高速增长阶段之后由于外部市场环境的变化等因素的影响而出现了增速放缓、优势削弱等问题，不少企业陷入不同程度的困境，乡镇企业的发展进入第二次创业阶段，面临着转变经济增长方式，实现结构调整，进行产权制度创新，组建企业集团等方面的变革。这种变革必然会冲击、影响原来以本地、本企业为单位的各种不规范、临时性的职工福利和保障措施。而以社会化的养老、医疗、失业、工伤等保险措施以及住宅、教育福利取代上述企业行为是在转制过程中保障这些职工利益的唯一出路。 第三，从土地的承受能力及农村各项事业的发展角度而言，以各种社会保障措施取代传统的土地保障也是一种不可逆转的发展趋势。现有农村土地能否承受包括现有乡镇企业职工在内的所有农村人口，为占全国人口总数70%（注：《中国统计年鉴》1998第105 页。）以上的这一群体均提供良好的保障？对这一问题的回答，持否定意见者肯定居多。因为这些年不断涌动的民工潮、乡镇企业所吸纳的数以亿计的农村劳动力的事实本身就已作了很好的回答，正是因为现有土地无法承载如此庞大的农村人口、无法保障全体农村人口的温饱生活，才有大批农村劳动者主动放弃土地这一根本依托而走进城市、走进工厂成为工薪收入者。而随着工业化的不断深入，耕地面积不断减少也是一种必然趋势，当前农村农业生产规模化经营、农业产业化的发展及农村小城镇建设的开展，都将使越来越多的农村人口脱离土地，成为非农产业的劳动者。因此，在整个农村人口中，率先在这部分非农产业的劳动者中推行社会化的保障措施，解决其后顾之忧，有利于农业的产业化发展和农村小城镇建设，从而有利于提高农业生产率，提高农村劳动者的生活水平和生活质量，也有利于城乡劳动力市场的一体化发展。
