乡镇企业作为中国农民的伟大创造，在中国的经济增长中一直发挥着令人惊叹的作用。据统计，近年来全国国内生产总值的1／3，工业增加值的1／2，出口创汇的1／3和农民收入的1／3均来自乡镇企业。（《中国乡镇企业、运行机制与发展研究》，黄鹏章著，中国财政经济出版社1998年版）它的发展奇迹在很大程度上可以用制度变迁或创新来加以解释。根据新制度经济学理论，制度变迁发生的前提条件在于潜在利润的发现和创新主体的推动，而政府往往以强制性制度供给的角色出现。然而，我国乡镇企业的制度变迁轨迹则在经验上极大地丰富了政府作为制度创新主体的理论。由于特定制度环境的约束，我国政府尤其是位于行政系统末端的乡村政府，在乡镇企业的制度变迁和发展中起着非常独特的作用，其角色的定位和转换也是耐人寻味的。 一、制度变迁模式与乡镇企业 （一）制度变迁模式 按照诺思制度变迁的一般理论，制度首先是指“制度环境”，即“一系列用来确定生产、交换与分配基础的政治、社会与法律规则”；其次指“制度安排”，即“支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。在具体的分析中，前者由于相对稳定而被视为外生变量，制度安排成为主要的研究对象。（《财产权利与制度变迁》R·H·科斯等，上海三联出版社1991年版）制度变迁的动力或引擎在于创新主体对于现存制度安排之外的潜在收益的发现和追逐，而其向现实性转化的条件则是创新主体基于成本—收益权衡上的有利可图。于是，制度均衡状态被打破。制度创新主体被分为“第一行动团体”和“次级行动团体”，前者在制度变迁中具有决定意义，它可以发生在不同层次上，由上至下分别有政府、自愿组合的团体和个人。此外，从供给维度分析，制度变迁模式有需求诱致型和供给强制型两种。前者有赖于创新主体对获利机会的回应，遵循经济原则，它是由下而上推动的；后者以政府为主要的供给者，同时受经济和非经济因素的制约。在现实中，二者并非绝对对峙，由于制度的稀缺性，它们存在着数量和层次上的互补。 （二）乡镇企业的制度变迁 我国一直有着强制性制度变迁的传统，由于制度变迁的“路径依赖”性质，所以直到改革前，政府仍然主导着制度的供给。然而这并不意味着社会中不存在诱致性制度变迁的需求和动力，而是因为诸多正式规则和非正式规则强有力的约束，使得这种性质的变迁缺少发生的现实空间。这种绝对意义上的供给模式在1978年以后被打破了，乡镇企业和联产承包制度的出现都是广大农民热切追求自身利益的结果。对乡镇企业来说，其发展轨迹始终带着浓厚的自发诱致性色彩，从集体所有到个人承包，家庭及合伙企业的出现，再到股份合作制乃至股份制的改造，无不内聚着广大农民的创新精神。乡镇企业在不同阶段的制度选择，除了强烈的获利需求外，也是外在的制度环境制约的产物。从这个意义上讲，新制度经济学关于制度变迁的一般模式的理论是不完备的，它假定制度环境和非正式规则是既定的、外生的。这固然可以简化分析，但必然使理论体系丧失严谨性，在特定的社会中，这些所谓的“外生变量”却往往有着非常重要的作用，它决定着制度选择的集合。尤其是诸如中国这样一个有着中央集权传统、意识形态色彩浓烈的国家更是如此。乡镇企业的制度变迁轨迹可以很好地说明这一点。 二、乡镇企业制度变迁中的政府角色 在制度变迁主体问题上，诺思将之界定为“第一行动团体”和协助其完成目标的“次级行动团体”。对此，黄少安先生有不同见解，他认为制度的设定和变迁不可能由单一主体引致，即制度变迁主体是多元的，凡是与“制度变迁相关、表现了相应态度、施加了相应影响和发挥了相应作用”的集团和个人都是主体。（《制度主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释》，黄少安著，《经济研究》1999年1 月）显然，他是从广义上加以理解的，这一观点说明了各利益相关主体之间的互动过程，但却模糊了“创新者”与“利益相关者”之间的界限。诺思是从狭义和最初的意义上加以定义的，也唯此，所谓诱致型和强制型制度变迁的区分及分析才有意义。 一般地，在乡镇企业制度变迁中，政府的角色是充当“利益相关者”，但在特定层次上，它又以“创新主体”的面目出现，而这是中国基层政府的特殊性所在。行政系统被划分为中央和地方两个层级，二者的目标函数及相应的行为模式是不同的，从而其在乡镇企业变迁中的角色定位及转换也是相异的。杨瑞龙先生认为，我国目前制度变迁的现实路径遵循着“三阶段”的特性，在权力中心的供给主导型和微观主体推动的诱致型阶段中间存在着地方政府主导的制度创新阶段，地方政府成为“第一行动集团”，并认为我国目前即处于这个阶段。（《我国制度方式转换的三阶段论》，杨瑞龙著，《经济研究》1998年1 月）虽然这一假说和提法在逻辑和经验上都有值得推敲之处，但有一点是值得肯定的，即它强调和揭示了地方政府在制度变迁和经济发展中日益显著的地位和作用。离开了这种作用，乡镇企业的发展及解释都无从谈起。通过乡镇企业制度变迁这一媒介，我们可以看到中央政府、地方政府及乡镇企业三者之间的博弈过程。这种互动既契合着乡镇企业的发展脉络又内含着经济体制改革的轨迹，是理解经济体制改革的一个维度。 乡镇企业的制度变迁，“正是农民大众基于我国现有的制度资源和约束条件在经济利益和政治风险及其相关的交易费用之间的边际过程所做的制度选择”，（《农村股份合作经济及其制度剖析》，孔泾源著，《经济研究》1995年3 月）即在现实的制度约束下尽力延展自身的利益边界。在这一过程中，中央政府的政策意图和意识形态倾向为乡镇企业的制度安排设置了选择集，这一制度空间总的来说是逐步扩展的；而乡村政府在其中的作用则比较复杂，但其趋势也是逐步退出。根据所有制性质不同，乡镇企业有集体和非集体之分；由于资本积累的原始条件不同，乡镇企业在不同地区的发展也循着不同的模式，如苏南模式、晋江模式，而政府在不同性质、不同地区的乡镇企业中发挥的影响和作用也是相异的。为便于考虑，本文从企业性质角度加以分析。
