最近，我们采取随机抽样方式对四川部分地区共计100 个乡镇负债状况作了专题调研。从调查情况看，乡镇一级政府负债已经成为比较普遍的现象，有的地方由于财政负债过度，已经影响到了乡镇机关的正常运转，到了非解决不可的地步。 一、乡镇负债的几个主要特点： 一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看， 负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债甚至达到了100%。 有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。 二是负债量较大。100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%。其中负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59 万元， 平均每个乡镇负债103.03万元。合江县调查的15个乡镇都负债，其中最少的180万元，最多的700多万元。 三是负债带来的负面影响较大。乡镇过度负债，直接恶化了基层党群、干群关系，严重影响了干部队伍的稳定，危及了基层政权的正常运转和巩固。据抽样调查显示，因负债重而无法运转的乡镇占15—20%。不少乡镇由于负债累累，欠发乡镇干部的工资少则一两个月，多的长达半年之久；有的乡镇为发工资而四处借钱，先找当地老板借，再向县财政借，一直借到省上，按本乡镇的财力计，时间上已借到2015年，被群众称为“空壳”乡镇、“破产政府”。一些乡镇干部因领不到或领不齐工资，出现了人心涣散的局面。沉重的债务严重地影响了当地经济的发展。政府要用相当一部分精力想方设法筹集资金，偿还贷款或应付到期利息。有的地方由于借债不还或拖延不还，直接影响到群众的切身利益，成为干群矛盾的焦点和影响农村稳定的导火线，产生一系列连锁反应及信任危机。 二、债务形成的主要原因 1、政策层面上的原因：①乡镇建制调整时遗留债务。1992 年撤区并乡建镇和1995年完善乡镇建制，原区公所形成的债务、财政赤字在财产分割时都以不同形式全部分配到了调整后的乡镇政府。②管理体制的弊端造成举债。其表现，一是乡镇财政现行的基数包干、递增上解体制，造成乡镇财力贫富不均。尤其是原区公所所在地的中心乡镇反映最突出。由于近年来一些地方税收大幅度下降，但每年的上解递增比例不变，导致乡镇财力越来越困难；二是现行人事管理体制不合理导致乡镇负担加重。乡镇人事管理上的脱节，直接导致了乡镇人员恶性膨胀。调查乡镇中88%的乡镇人员近年来有不同程度的增长。 其中增人最多的石羊镇3年增人41名，达到599人，而全镇人均财力仅2719元； 三是现行投资体制也造成了乡镇举债。目前的投资政策是一种钓鱼式政策，上级投入多少，要求县、乡匹配资金必须先到位。乡镇为了争取上边的资金，而自身财力又不济，只好举债。③社会事业的达标升级造成举债。一些达标升级项目超出了政府和农民的经济承受能力。比较典型的是“普六”、“普九”达标举债。95%的乡镇负债项目都涵盖这两个方面。这些债务有的以政府的名义，有的则以学校的名义，有的乡镇一年收取的教育费附加连利息都不够。 2、发展过程的原因：①基层干部短期行为所致。 一些乡镇领导为了创政绩，不顾本地经济发展实际，大搞形象工程，造成了较大的损失和较为严重的后果。比较典型地反映在乡镇基础设施、农田水利建设和发展三高农业。从调查情况看，乡镇中基础设施建设入负债占债务总额的40%。②发展乡镇企业举债。前几年，各地为了发展经济，积极兴办乡镇企业，但由于人才、技术、管理等条件限制以及经济形势的变化，使一些企业亏损或倒闭，形成大笔债务。③生产性投入。一些乡镇为了鼓励农民发展多种经营，实行了一些奖励政策，而乡镇财力又有限，只好举债兑现。 3、管理方面的原因：①财务管理不严，奢侈浪费所致。 有的乡镇盲目追求高消费，购置小车、移动电话等造成负债。不少乡镇由于招待费支出过大，也不同程度地增大了债务。再就是一些上级部门缺乏对乡镇财力的有效监督，乡镇财经方面的跑、冒、滴、漏问题时有发生，致使债务总额增大。②乡镇在提留统筹的征收上力度减弱，尾欠逐年增大。同时，一些单位在收费过程是有违规现象，变相加重了农民负担，影响了正常统筹提留的征收和一些工程项目的集资。该收的收不起来，该办的事只能靠借债来办。目前，有的乡镇农民负担征收率仅为40%左右。③上级党委，政府及行业部门对乡镇的考核往往只重视上了多少项目，干了多少事，而不重视其质量效益，客观上鼓励了一些乡镇的好大喜功心态，形成不良导向，导致政绩工程和债务工程并存的局面。 三、化解债务的思考 乡镇财政的良性循环是政权正常运转的保障。乡镇财政的过度负债运行，已成了危及基层政权正常运转的严重问题。采取有力措施，遏制负债膨胀的势头，努力化解债务，提高经济运行的整体质量和水平，已成为巩固乡镇政权的当务之急。 一是坚持“量入为出，开源节流，减费保税、内外兼治”的基本方针，规范管理，增强乡镇还债的责任感和紧迫感。要建立乡镇财政监督机制。对未偿还主要债务的乡镇，不得新上基本建设项目。对一些负债额度较大的乡镇，限制其借贷权力。杜绝脱离实际的升级达标活动。严格控制会议费、电话费、接待费、租车费等非生产性支出。凡负债重的乡镇都应卖掉小车、移动电话等，以偿还债务。凡有负债的乡镇不得购买小车，修建办公楼房。上级部门的收费项目，要让利于基层，尽量扩大返留比例。 二是切实贯彻“小政府、大服务”的方针，实行精兵简政。根据实际情况需要，对乡镇可设可不设的部门予以撤销，必须设的部门，可采取兼职的办法，裁减人员，职能相近的单位进行合并。进一步理顺条块关系。针对基层反映强烈的乡镇责任大、权力小，矛盾多、手段少，整体功能不强等问题，强化乡镇功能和权力。“七站八所”必须在行业主管部门和乡镇党委的双重领导下开展工作，乡镇党委要建立抓站所建设的责任制，加强对站所的日常监督管理。乡镇各部门要加强制度建设，公开办事制度、程序、标准、结果，增强工作的透明度，接受社会和舆论监督。
