民国时期县长的群体构成与人事嬗递

——以1927年至1949年长江流域省份为中心

作 者:

作者简介:
王奇生,1963年生,博士。中国社会科学院近代史研究所博士后流动站 100006

原文出处:
历史研究

内容提要:

国民党执政以后,县长的选任、资格、待遇、出路、职责等,都较帝政时代发生了较大的变化。随着国家不断向社会基层扩张、渗透,县不再是国家对地方控制和统治的终点,县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐渐蜕变为承转公文的“治官之官”。这种变化正是从封建王朝国家体制向近代政党国家体制的转变过程中,国家与社会关系结构变迁的反映。


期刊代号:K4
分类名称:中国现代史
复印期号:1999 年 07 期

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      县长,清以前称知县,入民国后改称县知事,国民党执政后易名县长。从知县到县长,并非只是称呼改易。作为一县之长,县长与知县确有许多传承和延续之处。几千年间,县作为基层政权在形式上没有太大变化,许多县的名称和区划甚至保留至今。但是,传承和延续只是近代中国县政的一个侧面。在从封建王朝国家体制向近代政党国家体制的转变过程中,基层政治运作亦不可避免地随着上层统治体制的剧变而改观。当国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透的过程中,县不再是传统皇权与绅权的交接点,县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐渐蜕变为承转公文的“治官之官”。与此同时,基层政治运作也由“无为”趋向“有为”,由消极趋于积极。然而,正是在这“无为”与“有为”、消极与积极的转变过程中,无论是传统意义上的官民关系,亦或现代意义上的国家与社会的关系,均随之发生了流变。国民政府时期基层地方官的转型及其在转型过程中所面临的困境,无疑是反映这个时期中国基层政治变迁的一个绝佳范例。

      一、县长的铨选和任用

      “万事胚胎,皆由州县”。在帝政时代,县是中国最低一级的基层政权,是封建官僚机构的末梢。县官乃吏治之基,在整个国家政体中起着一种基础的作用,所谓“牧令为亲民之官,一人之贤否,关系百姓之休戚”。因此,历代君主都十分重视县官的选用。南京国民政府建立后,鉴于基层党治空虚、党务局限于城市和上层的状况,将县以下基层政治托付于县长一身,实行县长负责制。县长与县党部书记,前者是一县的行政长官,后者是一县的党的首脑,名义上似乎难分伯仲,实际上是一主一从的关系。国民党在中央一级实行以党训政,而在省县一级,省党部与县党部却无权干涉地方行政事务。按诸中国旧制,县官无论是荐举任命,还是科举选拔,均是廷择外放,吏部掌理天下百官,签分直省。这是奠定中国大一统王朝的重要基础。入民国后,各省军阀割据,中央权威衰微,各省竞相自放县长,廷择外放之制遂被无形废弃。自放县长带来两大弊端:一是进一步削弱了中央对地方基层政权的统制能力,导致县长惟省令是从。县长心中“只知有省,不知有国”,地方主义意识更形助长。二是县长任用漫无标准。在北京政府时代,县缺成了大小军阀用来奖赏下属或送人的礼品。这个时期,副官、马弁当县长者比比皆是。县长的地位也跌落到最低点。

      国民党执政后,对县长的任选渐加注意,几度颁布县长任用法规,力图将县长任用纳入国家正轨。据1928年颁布的县组织法规定,县长由省政府任用。次年6月,国民政府重订县组织法, 规定县长人选由各省民政厅长提出合格人员2名至3名,经省政府择一代理,再由省政府检同履历书咨请内政部转送铨叙部审查,审查合格后,再由国民政府正式任命(注:国民政府时期湖北省政府秘书处档案,湖北省档案馆藏,卷号LS1—1112。)。1933年,内政部再次重申, 凡未经国民政府明令正式任命的各省现任县长,无论省政府以何项名义发表,均应作为代理县长。试署、实授必须由中央任命,并规定代理期限不得逾3个月,试署为1年,实授则为3年一任(注:国民政府时期湖北省政府秘书处档案, 湖北省档案馆藏,卷号LS1—626。)。依此,县长的最终任用权在法理上是在中央而不在省府,但事实不然,各省县长呈荐中央任命的只是极少数。1939年,内政部称:“现时(各省县长)凡铨叙不合格者,实则任用早已经年,殊非慎重铨叙之道”。实际上,各省县长送请中央铨叙审查者很少,多数实际“延未送审”(注:国民政府时期湖北省政府秘书处档案,湖北省档案馆藏,卷号LS1—626。)。以江西为例,直至1941年3月,83位在任县长中,经中央审查具有铨叙资格者仅18人(注: 吕芳上:《对训政时期江西县长的一些观察》,《中华民国建国80年学术讨论集》第1册,台北近代中国出版社1992年版。)。 内政部对各省县长如何任用、更调,“真相莫明”,徒叹奈何。在这种情况下,尽管内政部一再要求各省“慎选县长”,但各省任用的县长仍多未能达到中央所定的法定资格。

      国民政府时期,县长任用,主要通过考试和荐举两途。考试本是中国传统知县选拔的“正途”。袁世凯当国时,曾举行县知事考试4次, 录取后由内务部分发各省任用(注:汪家培:《慎选县续议》,《新县政研究》,上海汗血书店1936年版,第321页。)。其后,军阀割据, 此项考试未再举行。孙中山对中国传统考试制度情有独钟,尤主张以考试为选用县长的惟一途径。南京政府成立后,内政部于1928年拟订《县长考试暂行条例》公布实施。与中国传统旧制不同,这个时期的县长考试不是由国家统一举行,而是由各省单独举行。1928—1929年两年间,江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试,少则1次,多则3次,共计录取1300余名(注:蔡培:《内政部对于慎选县长之过去及其将来》,《新县政研究》,第314页。)。其后,考试院正式成立, 明令废止内政部所颁之《县长考试暂行条例》。但考试院迟迟未颁新条例,直至40年代中期以前,县长考试除在少数省区继续举行一两次外,多数省区未克举行。早期各省所考取的县长,其出路并不甚佳。以湖北为例,1928年,湖北考取县长40人,5年后跟踪调查发现,内除3人亡故外,15人赋闲,9人离省,5人转就他业,1人因案判刑,1人被交付惩戒,只有6 人在任。1930年,湖北考取县长29人,3年后跟踪调查发现,只有2人在任(注:国民政府时期湖北省政府人事处档案,湖北省档案馆藏,卷号LS67 —159。)。这种情形并非一省为然。江西省在战前先后举行县长考试4次, 计录取63名,而实际任用为县长者仅12人(注:李德培:《江西县长之分析研究》,《地方建设》第1卷第4、5期合刊,1941年6月。)。

      考取县长的实际录用率如此之低,其间因素固然复杂,但有两点值得注意:一是考试及格者难以胜任县长职务。各省考试取录的县长,其政绩大多平平,或朝气有余而经验不足,或勇于赴事而应付乖方,动辄触犯多如牛毛的法令,撤职查办者颇不乏人。二是中央对县长任用缺乏有效的制度保障,各省自行其是。考试只是选拔县长途径之一。除考试外,更多的县长出自保荐。按国民政府有关规定,各省任用县长,先由民政厅长提出合格人选2名至3名,再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸各省民政厅长之手。民政厅长大权在握,难免滥用职权,任用私亲,甚至以县缺为聚敛的工具。1929年,传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位:一等县县长6000元,二等县县长5000元,三等县县长4000元(注:杨谷:《1929年江苏省国民党内部的一场派系斗争》,《江苏文史资料选辑》1982年第9辑,第75页。)。 1934年,湖北省21名考取县长联名上书考试院,控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长(注:国民政府时期湖北省人事处档案,湖北省档案馆藏,卷号LS67—159。)。

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