为了与共产党争夺农民，在农村建立稳固的统治秩序，借此扩大人财物的征集，扑灭共产主义的燎原烈火，最终巩固在全中国的统治地位，国民政府在30年代前期一改以往形式上的群众参与的“自治”为“官治”，即政治强控，力图借保甲制度来国家权力延伸至基层农村。对此，时人评论道：“保甲制己由民众的军事组织进而为国家内政之设施，再进而为社会事业、经济建设运用之枢纽。”因为保甲制能延伸到每户，加强上下联系与互救互保，而村里制则只能达到村一级（注：闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年4月版，第55页。）。有的认为， 保甲可以导致层层节制而运用自如，统治力直抵基层的效果（注：蒋锡曾：《河北省之自治与保甲》，《河北月刊》，4卷2期，1936年2月。 ）。所以，三四十年代的中国统治者甚至连日伪也一直乐此不彼、争相沿用保甲。本文拟通过河南省在从1932年到抗战爆发期间的建保甲活动，河南统治者（主要指省政府）对沟通自身和农民政治联系的中介——保甲行政人员（注：由于此时期河南省基层政权行政架构中无乡（镇）一级，本文所指保甲行政人员主要指区长、联保主任、保长和甲长等。）的调控措施及其后果，来证明上述目的是否达到。 一 保甲行政人员属统治者与农民在政治上“粘合”的交接点，在政治沟通中扮演着举足轻重的角色。所以，河南官方对他们极为重视，力图通过这些与农民直接打交道的最基层行政人员，将自身权力意志贯通到每一户农家。 在保甲长的产生问题上，河南省政府一直注意“慎重人选”，因为“保甲长为推行保甲之主干人员，责任繁重，人民能否实行保甲规约上的一切任务及实行联保连座切结，胥视保甲长能否胜任以为断”（注：常士恒：《河南办理保甲之经过》，河南省政府秘书处编印，《河南政治》（月刊），6卷6期，1936年6月。）。所以，省政府多次重申， 保甲长的产生须经下列程序，各级机构要严格把关。这就是，由户长推举甲长，联名报告保长；保长之推定或变更，由保内甲长联名报告区长。甲长由区长加给委任，呈报县长备案。保长由区长呈报县长加委，并由县长呈报省民政厅、省保安处及该管区行政督察专员公署备案。1936年，鉴于保甲长人选素质低下，省府又补充规定，保甲长之任用，应以年富力强，乡望素孚，且属富户，以不致妨碍生计，并粗通文理者为合格（注：《一月来之民政》，《河南政治》，6卷10期，1936年10月。 ）。 保甲长产生后，他们“程度不齐，且有不能识字者，似此不明保甲意义而欲推进保甲任务，势必多有擀格”。因此，河南省民政厅令各县举办保甲长训练班，但限于经费，“或以他种原因，仍少实效”。民政厅与保安处又于1934年拟定河南省保甲长训练实施方案，指示各县于区公所所在地设立保甲长训练所。据获嘉县政府于1935年2 月编辑的讲义，授课内容主要有公民常识、“新生活运动纲要”、“剿匪区内各县编查保甲户口条例”等（注：见邹古愚编，获嘉县政府1935年印行，《获嘉县训练保甲长讲义》，原书存河南省档案馆。）。而保甲长要在三周内学完该书内容，“恐难一一领悟”。省府于是指示各训练所先择与保甲长最有关切要的项目，例如户口异动登记办法、保甲条例等先行讲授，“以期收实效”（注：常士恒：《河南办理保甲之经过》，《河南政治》，6卷6期，1936年6月。）。到1937年初， 河南省又重新制定保甲长训练办法。安阳县、林县等县政府据此拟具保甲长调剂办法及训练所办事细则。但限于抗日战争随即爆发等方面的原因，保甲长训练问题始终未得到有效解决。 为使保甲的建立能顺利进行，并核对下级呈上的报告，督促保甲长在工作中切实负责，发现问题能及时指导与纠正。河南省政府于1933年3月和5月两次组织保甲视察团下乡督导，成员由省府秘书处，民政厅、保安处派出。在视察过程中，除当面纠正外，还得将实际情况填表报告民政厅。省政府再视具体情况作出改进意见，责成区长随时考核处理。1934年，省府又规定自本年度4月起至1935年3月底止的一年时间内，分四期对包括保甲长在内的各级行政人员进行考核，凡在每三个月为一期的考核中无成绩或有“相当进步者”，将据实情分别提议惩奖。除省派员视察外，省府还要求行政区—县—区—联保—保逐级复查或抽查保甲办理情况，并分别给以奖惩。县政府还要从现有职员中，选拔对保甲素有研究的人兼任保甲指导员，每月应有五日在该县属各区巡查指导（注：刘峙：《河南省民政厅最近工作概况》，《河南政治》，5卷9期，1935年9月。）。 河南省政府还规定按期对保甲行政人员实施考询。官方认为：“保甲进行是否顺利，全视各级保甲人员能否胜任而定，现经考察各县保甲人员，公正能干者固多，对于保甲任务不能切实执行者，亦所在多有，依区公所组织条例第十条第十一条第十二条有实施考询之规定，而各县多未实行”。所以，省府令各县长依条例规定事项对保甲人员进行切实考询，考询的内容主要是，对保甲规约是否实行，联保连座切结是否能遵守。考询详情要编成考询录，按月分呈民政厅保安处及该管区行政督察专员公署查核（注：《河南省办理警卫实施计划》，《河南政治》，4卷6期，1934年6月。）。 田赋是河南财政收入之大宗，它占河南岁入的53%，各县地方经费亦仰田赋，它占全部预算的68%（注：马存坤：《非常时期地方财政之整理》，《河南政治》，6卷9期，1936年9月。）。赋税上缴状况， 是体现政治沟通与否的重要指标之一。河南田赋征收原依据宋明朝代编制的“鱼鳞册”。但晚清以来，一因此册年代久远，水浸虫蛀损坏者不少。二因土匪攻破城池山寨，抢走或烧毁一些“鱼鳞册”。此后，田赋征收大多系保甲长与“里书”（征收钱粮的官吏）合伙滥造，常出现“有粮无田、有田无粮”的怪现象，以致百弊丛生。同时，保甲长多系原有乡闾邻长，深知筹款派伕以人户计，因而故意隐瞒户数，即以多报少，以图截留税款。有鉴于此，河南省从调查田赋改造征册入手，方法为区保长按实际管辖保甲花户地亩详确调查，与旧有征册核对，重造新册。县政府再加以抽查复查，以达到户真赋实的目的，杜绝“里书”等与保甲行政人员联手作弊。1933年2月， 河南省遵照国民政府整理田赋的方法，参照苏赣两省“义图制度”另定收支办法，即按保甲区划，划保成图，分图设柜，由各保长轮推图长，办理征收。后又改为分区设柜，分图查催。尽管如此，各地仍程度不同地存在着“撕票”现象，即在征收手续上，县或区府派人拿票（征收单据）径自赴乡督催，许多豪绅劣吏借此机会额外浮收，强迫农民提供旅、膳费用，钱粮到手后，还要政府给予大额回扣。有的则将地丁书票以八九折之价格转手地方豪强，任其肆意苛敛（注：《河南政治》，4卷3期、4卷4期，7卷3期，4 卷2期，6卷12期，5卷10期，6卷4期。）。1935年初， 省政府修改田赋征收章程，对征册式样做出明确规定，通令各县切实查填，此表制定“虽较详密”，但保甲行政人员积习过深，“遵行者寥寥无几”。1935年底，省府又重申前令，严饬彻底革除旧习，限期催交征收底册，但交上来的大部份征册，仅填户名及应定正附税数额，余皆漏缺。虽又经严令催填，但遵行者亦属少数（注：《河南政治》，4卷3期、4卷4期，7卷3期，4卷2期，6卷12期，5卷10期，6卷4期。）。
