最早提出合法性概念的是卢梭（注：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其它一切主人的人，反而比其它一切更是奴隶。这种变化是怎样形成的？我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的？我自信能够解签这个问题。”见卢梭，何兆武译：《社会契约论》，第8页，商务印书馆1980年。）。自此， 围绕着国家权威的合法性及在多大程度上为社会所接受问题，许多学者都阐述了自己的观点。马克斯·韦伯、帕森斯、哈贝马斯和西方马克思主义、规范民主理论等从与合法性相关的理性权威、国家权威的类型、意识形态、制度化、国家行动能力等视角，考察了国家权威合法性的历史演进及其各个层面的内容。总的来说，合法性是国家在社会中获得政治统治与政治管理权威正当性的资格与权利（注：时和兴：《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》.第211页，北京大学出版社1996年。）， 它是通过国家与社会的互动而获得的来自于社会的认同和支持。国家行动能力一般可分为抽取能力、控制能力、供给能力和调适能力。我们以此来分析南京国民经政府的合法性， 可以发现，其作为一个威权主义国家政权（authoritarian state），其抽取能力、控制能力有余，而供给能力则严重匮乏。在通向宪政主义国家的过渡中，国家的合法性及基础受到严重冲击，然而南京国民政府拒绝变迁，并希望能维护原有的政权模式，无力调适新旧政权模式产生的矛盾。新兴的民主浪潮冲垮了南京国民政府的合法性基础，结果导致南京国民政府崩溃。 一、南京国民政府的抽取能力 为了维护国家的公共权力，“就需要公民缴纳费用——捐税”。“国民党税多”是一形象的概括。“随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了；国家就发行期票，借贷，即发行公债。”（注：《马克思恩格斯选集》，第4卷，第171页。）在国民政府建立之初，全国性的经济财政制度尚未建立，发行公债成为筹措政府财政的主要形式。这时作为中国现代经济的中心上海为南京国民政府提供了大部分的收入，而主要手段就是公债。上海银行界购买债券、贷款，成了南京政府的基本财源。当时，公债发行是非常活跃的。立足未稳的南京政府从1927年5月1日起，发行月息0.7%的三千万元的短期公债， 公债发行的次数越来越多，规模越来越大。1927—1931年5年内共发行公债25次，债额高达10.58亿元（注：千家驹：《论旧中国的公债发行及其经济影响》，载《文史哲》，1983年第6期。）。公债发行成了政府收入的重要来源， 一般要占政府总收入的20%左右。这种社会抽取在遭遇民间社会抵制时，就以非常恶劣的手段强制推行。南京政府以行政权力，根据各企业实力的大小，强行把公债分配到各企业，甚至于动用武力强迫民间社会认购。《上海资本家和国民政府》一书记载了许多南京当局以各种罪名逮捕商人、资本家，迫使其“捐赠”资金、“认购”公债的事例。1945年的接管、随后的物价管制和金圆券改革，更是国家政权对民间工商业者的强取豪夺。用非常手段来掠夺民间财富的做法，短时间里能抽取一定的财富，但这毕竟是竭泽而渔的做法，严重损害了国民政府的形象，破坏了国家政权赖以生存的社会经济基础。 如果说发行公债是政府向民间社会的直接的、粗暴的抽取，那么财政税收的制度安排则以经济手段向民间征收财富、抽取资源。工商企业通过向政府交纳统税、营业税、附加税等形式向政府提供经费。统税。从最初仅对卷烟开征，逐步扩大到棉纺业、水泥、火柴、面粉、造酒业和矿业，几乎囊括所有的轻工产品，这些都是民间资本最集中的行业，这在很大程度上抵销了裁撤厘金给民间资本带来的好处。这对民间工商业是一种附加的负担，它增加了民间资本向国家缴纳税收的义务，削弱了其与外资、国家资本竞争的能力。在此基础上形成的政府财政收入格局：关税、盐税、统税占政府财政收入的90%；且主要是向现代产业部门征收的间接税；农业税为地方税种，庞大的中央开支主要依赖于只占国民收入10%左右的现代产业部门（注：参见阿瑟N.扬格：《1927 —1937年中国财政经济情况》第1—4章，中国社会科学出版社1981年。）。抗战中期以直接税为中心的重税负担使民间工商业更不堪重负。 在“发达国家资本，节制私人资本”的指导原则下，南京国民政府积极介入且力图主导中国经济发展，通过经济所有制的重组来强化国家的社会抽取能力。国家垄断资本以前所未有的规模和速度发展起来。资源委员会是掌握全国重工业生产的主要领导机构，由其领导的国有资本企业有数百家，近30万员工。1936年中国的工矿业总资本为13.76 亿元（不包括东北），国营资本为2.06亿，占的比例的为14.9%，而到1946年这个比例已上升到80%以上（注：沈春雷：《中国战时经济志》，第16页，台湾文海出版社1986年。）。国有产业对民营产业取得了压倒优势。国家垄断资本控制了工矿产品中的石油、钨、锡、锑的100%， 电力的90%，钢的80%，水泥的40%，控制了全国轻纺工业中棉布的73%，毛织品的50%，食糖的65%。 国家的社会抽取能力的毫无节制的使用，往往受到民众的抵制，这又刺激国家加强控制，控制又需要资源，这就形成了一种循环链。 二、社会控制能力 南京国民政府在其成立之初，“没有宪法的依据，没有经过民选。它的‘合法性’不以法律为依据，而依靠外国的承认和国内的一些大的政治力量的拥护。”（注：陈志让：《军绅政权》，第5页， 三联书店1980年。）这种在战争混乱状态下，依靠军事力量组建一新的政府，其权力基础很大程度上依赖于军事权威。因而，作为民国政府的核心人物蒋介石，长久只任国民革命军总司令，既非政府最高领导人，也非国民党最高领袖，以军权驾驭党权、政权，是为民国政府最初之特征。如何把军事上的优势转化为政治上的合法性？如何说明新政权的法统地位？“即使最强者也决不会强得永远做主人，除非他自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”（注：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其它一切主人的人，反而比其它一切更是奴隶。这种变化是怎样形成的？我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的？我自信能够解签这个问题。”见卢梭，何兆武译：《社会契约论》，第12页，商务印书馆1980年。）
