农民负担沉重是自古以来中国农村社会的一大特点，到南京政府统治时期，情况依然如此。作为执政党，国民党在败离大陆前的22年里，不断制定、颁布减轻农民负担的政策和法令，并在一定程度、一定范围内严令各地贯彻实施，试图通过对农村中地租、赋税、高利贷等方面的限制，达到收买民心、稳定社会、巩固统治之目的。但是，这些努力最后均以失败而告终，农民负担非但没有减轻，反而逐渐加重。究其原因，主要有以下几点。 （一）不平等的土地占有关系，是造成农民负担沉重的总根源，也是减轻农民负担的最大障碍 国民党的统治地位在中国确立之后，广大农村中占主导地位的仍是封建地主土地所有制，土地的占有量与人口数很不平衡。据统计，在抗战前，占农村户数4%的地主阶级，占全国耕地面积的50%， 而占农村户数70%的贫雇农，仅占耕地的15%左右。在江苏无锡，地主占户数的5.7%，占土地47.3%，贫农占户数68.9%，占土地14.2%； 浙江省地主占户数3.3%，占耕地53%，贫农占户数77%，仅占土地20%； 广东省地主占户数2%，占地53%，贫农占户数74%，占地19%； 广西省地主占户数3.4%，占地28.9%，贫农占户数69.6%，占地20.8%； 山西省地主占人口13%，占地60%，贫农占人口38%，占地4 %（注：章有义，中国近代农业史资料，第3辑，北京：生活·读书· 新知三联书店，1957，745.）。抗战后期，国统区土地集中的趋势进一步加强。1944年，川、康、滇、黔、陕、甘、宁等省，占人口不到3 %的地主竟占土地的60%（注：孙健.中国经济史—近代部分，北京： 中国人民大学出版社，1989，651.）。重庆地主占人口的比例由战前的20%下降到战后的2%，土地占有数从原来的50%上升为95.6%，成都县90% 的土地，掌握在只占人口1%的地主手中（注：四川土地问题，新蜀报，1944，6，15.）。 占有大量土地的地主阶级，除留一小部分自己使用外，把其余大约95%的土地出租给无地、少地的农民耕种。民以食为天，众多无地、少地的贫雇农以及破产的自耕农，为了养家糊口，维持生存，不得不承租地主的土地，屈服于地主的淫威。 也正是由于存在大批无地、少地的农民，才使国民政府推行的许多减免租赋、限制高利贷的措施无法得到贯彻。首先，贫雇农绝对数量大，租地存在竞争，政府即使有意减轻农民负担，而地主以撤佃卖地相威胁，佃农为了维持佃权，往往敢怒不敢言。1941年国民政府颁布《非常时期限制地租实施办法》，将租额标准定为正产全收量的37.5%，并在租佃关系方面作了较为详细恰当的规定。佃农对此既喜又忧，有人指出：“政府推行二五减租，惠及农民，农民表示无限欣慰，歌功颂德，咸望其能切实推行，但仍有不信任政府有此等减租好事，即有之，而地主不予照减，或借故撤佃，连几亩赖以生存的耕地也将无法保持，减租变成无田可耕，生活会更加可怜。纵政府有命令减租，而地主有钱有势，拒不照减，政府当无办法，且政府人员多为地主阶级，谁肯抛弃自身利益。”（注：中国现代政治史资料汇编，第4辑第37册，9 735～9 740.）果如所言，因地主竭力反对， 这一减租运动未及全面展开即告失败。其次，地主凭藉实力，欺上压下，使政府减轻农民负担的愿望大多成为泡影。“中国农村政治带有浓厚的封建意味，愈往下层政治，愈表现得明显”，“无论是新式或旧式的区长、镇长、乡长、村长或保长，常为当地大小地主们所操纵、包办”（注：李珩.中国农村政治结构的研究，中国农村，1，10，36.）。经农村复兴委员会1931年对无锡县 104个村长的经济情况调查发现，“地主占91.3%，富农占7.7%， 小商人占1%；在地主中，小地主占56.73%，中等地主占43.27%，59 个村长平均每家有地44亩，45个村长平均每家有地224亩。”（注：陈翰笙.现代中国的土地问题）“河南滑县区长们，多数是地主或富农出身，他们派款时不浮收滥派已算上上，但他们决不让自己和其他地主们吃亏。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116， 119，904，69～72.）何况这些地主出身的区长、村长，惯于敲榨，不但公杂费尽量增多，甚至巧立名目，强取豪夺，省府派款一万，而民间之支出已超过三倍，因县长、区长、村长等中饱共同分肥，公家所得不过三分之一。因此，普通农民视村长如蛇蝎，而地主、土豪则视村长如摇钱树，到选举时，贿赂公行，丑态百出，盖不亚于先前选举议员时之情形（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116， 119，904，69～72.）。1934年5月， 国民政府第二次财政会议明文规定：各县区乡镇之临时亩捐摊派，严加禁止；附加带征期满或原标的已不存在者，立即予以废除（注：中国经济年鉴续编，第六章，279.）。同时运用行政手段强制执行，但实际效果也不明显，和预期目标相差甚远。浙江省各县区所废除的苛杂虽达475种，但多是一些年征仅2～3 元的细小税捐，此类苛杂的废除，对政府和人民均无多大影响。江苏省在废除苛杂后，财政厅派员密查，据报各县苛捐杂税至少还有200余种 （注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）。 有些地方所谓的废除苛杂，实际只是变换名目而已，如厦门的水果营业税，为水果捐之变相；海味营业税为渔捐之变相（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）。再有，国民政府虽多次颁布整理公债的法律，但由于地主可从公债发行中获取厚利，因而地方公债仍为公民一大负担。每次公债发行之际，“省向县摊，县向区派，最后通过当地乡绅胥吏之手，由农民负担，而债票大都起码5元一纸，贫小农户断难认足， 因此普通农民只管出钱，债票仍由向他们摊派的乡吏控制”，政府还本付息时，农民什么也得不到。“所以每次公债发行，农民便绝对地受一重支出，难怪他们对于公债摊派，简直谈虎色变了。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.） 南京政府治标不治本，妄图在不触动封建大土地所有制的基础上，通过点滴改良来减轻农民负担，这注定是要失败的。 （二）国民党的阶级局限性，使南京政府陷入两难困境 众所周知，南京政权是“城市买办阶级和乡村豪绅阶级的统治”（注：中国红色政权为什么能够存在，毛泽东选集第1卷，1951，51.）。一旦国民党选择了大地主、大资产阶级而抛弃了占人口绝大多数的农民，就毫无疑义地把自己置于一个两难矛盾之中。一方面，中国是一个农业国，农民历来占人口的大多数，经济要发展、国家要富强、社会要稳定，必须首先减轻农民负担，轻徭薄赋，提高农民生产积极性。但要达到这一目的，就不可避免地要触及与农民利益根本对立的地主阶级的利益，也必然会引起他们的不满和反抗。例如在1928年浙江省的二五减租运动中，地主联名上书诬告，甚至收买地痞流氓以武力袭击减租人员的事件屡见不鲜，最终使这一运动半途而废。况且地主乡绅是国民党政权的阶级基础和经济基础，基础动摇，肯定会波及上层建筑，国民政府便有亡国之忧。另一方面，政府若不去侵犯地主阶级利益，那么减轻农民负担就是一句空话。日益恶化的生存环境，往往迫使农民放弃“墨守乡土”的故习，或举家迁移，或流为兵匪，他们完全生活在“水深火热之中，困苦哀号、辗转呻吟、凄惨阴森，不啻人间地狱。”浙江建德离开土地的农民，除当兵外，多去跑山头，作土匪，“他们背着几支土枪，晚上到乡村去抢米，白天到大路上来打劫，虽然时常给官兵捉去枪毙，但他们很有前仆后继的精神，通年在扰乱着社会秩序。”（注：中国近代农业史资料，第3辑，380，382～384，115，116，119，904，69～72.）在农民的不满情绪下，中国共产党因势利导，发动贫苦农民在农村开展土地革命，打土豪、分田地，建立红色苏区，声势日隆、影响日大，更使国民政府坐卧不宁，束手无策。 正由于处在左右为难的窘境之中，国民政府减轻农民负担的政策势必带有模糊性和试探性。如此一来，既不能让地主安心，又不能满足农民，其结果除了失败又会如何呢？ （三）国民党内部派系林立，中央与地方之间名统实散，减轻农民负担的政策根本无法得到贯彻 1930年中原大战后，国民政府表面上统一了全国，但实际仅是新军阀代替旧军阀的称雄割据。蒋记政权充其量只不过是拥有富庶的长江三角洲浙、苏、皖、赣、闽、沪五省一市的实力较强的军阀盟主而已，别的地区则分别为其他各派势力所把持：阎锡山统治山西，李宗仁、白崇禧盘据两广，刘湘、杨森控制四川，张学良陈兵华北，冯玉祥统辖陕甘。另外还有广东的陈济棠、李济深，湖南的唐生智，贵州的王家烈，云南的龙云，新疆的盛世才等等，都是拥兵自重、割据一省或数省的地方军阀，他们在各自的辖区内推行独立的行政、财政及农村政策，国民政府很难染指。
