民国建立开辟了近代史新的纪元。然而，这一不同于以往改朝换代的巨变，在除旧布新的过程中，同样要面对前朝的遗留。如何处置前清遗产的一部分——官产和官业，便成为民初政府制定和实施经济政策首先面临的实际问题。 民初经济政策以一系列（70余项）政策法规则例的形式，表现出了扶植、奖励资本主义发展的导向特征。但是，政策的内容与实质，若仅求诸一纸成文的法规形式，势必产生只见木不见林的谬差。相反，如果全面考察由酝酿、出台到实施的整个政策过程，分析其中的矛盾因素，则又会发现民初经济政策潜隐性的一面，即以控制聚敛为其发动机制和利益目的，以财政本位、非经济导向为其实质。撩开法律成文的网盖，政府的经济行政行为直接呈现着其政策真实无讹的面目，而探讨官产官业处置及收归国有取向等有关现象，应是由特殊到普遍的认知过程中不可或缺的环节。 一 官产、官业，顾名思义为清朝的官有产业，分布于全国各省区。二者又有所不同。官产以田地、房产为主，民初时人将其分类为“天然的”与“人事的”，或以“沿袭的”与“变迁的”相区别。一类包括沙田、荡地、盐场、屯田、学田、营地、官荒、旗地、各官署衙门地基等，属于国有土地范围；另一类包括官银号抵押满期后没官、或民产因案归公的各房地产业，存有官款、因倒闭而自抵的商人银号，官款存典的辅助本金及利息，各项官营实业的基本金等，兼有动产和不动产。（注：《申报》1913年3月14日，1915年4月11日要闻二；阮湘等编：《第一回中国年鉴》第586页。）虽然各省区官产名目繁乱歧异， 价值也大小不一，但若究其由来，则均是由于“近代财政紊乱、金融枯竭而发生”，“其性质各殊，归于救济财源之窘则一”。（注：《申报》1915年4 月11日要闻二。）对于腐败衰朽、丧权辱国的清政府，官产弥补财政的功效无异于杯水车薪，而民初政府处置官产的直接目的仍在于挽救其破落户的财政。 民国元年，拥有官产较多的江苏省首先创议清查官产。次年即1913年，北洋政府财政部设“清查官产处”， 颁布《清查官有财产章程》。1914年财政部在制定《清查官产处章程》的基础上，颁布《官产处分条例》20条，同时咨令各省财政厅，将本省官有财产详细调查列表并附以估价。清查和处理官产的政策措施于此为始。1914年末到1915年初，各省陆续报告官产价值：广东2600万元，江苏1800万元，热河、奉天、湖北各1700万元，直隶、吉林、安徽、福建、江西各1000余万元，山东、湖南、广西、云南各700万元，河南、陕西、贵州各400万元，浙江、甘肃、黑龙江、新疆各300万元。（注：《申报》1914年11月24 日本埠新闻（公文抄录）；1915年2月19日，9月21日要闻二。）财政部按照估值大小分别在各省派员主持“官产筹卖处”等机构，或由省财政厅兼任，或简任专员主办集中高价的某处官产。目的在于将各省官产分类估价标卖，招商民承买，得款则由各省分批解送中央，并已将其列入每年度的财政预算。 对于各省所报官产价值，我们只能视为大致数额。首先是因为北洋时期各级政府的调查统计缺乏权威性、完整性和可信度，四川、山西、青海、察哈尔、绥远等省区即未见同期的报告；其次由于官产类质及名目繁杂，不易掌握其详情。这部分大致在2—3亿元之谱的官有财产，若能够妥当加以利用，未尝不能对财政大有补益。政府也曾尝试对官产实行直接经营，如派员督率对热河、黑龙江、察哈尔、绥远等处荒地的垦殖，招民开荒耕作或放牧，以“酌收地价为辅”，（注：阮湘等编：《第一回中国年鉴》第586页。 ）但是在对官产可经营可租可卖的多项选择中，政府还是采取了以售卖为主、望短期受益的政策。 然而，实际情况及售卖形势却不如人意。以率先实施的江苏省为例，1915年7月成立官产清理处，9月收回各县查填的表格，结论是“前传江苏官产所值有1800万元，系属无根之说”， （注：《申报》1915 年10月2日要闻二“清理江苏官产进行纪”。 ）反而成为财政部一厢情愿的盲目乐观。其实官产处置中地方清查售卖而款解中央的方式，势必加深地方与中央的财政矛盾，各省官产估值前后口径变化，是地方利益作祟加弄虚作假的衙门作风的结果。在江苏各类官产中，国有土地部分作为第一级财源已隶属于中央政府，该省职权仅限于屯田和官荒两项，且屯田也早有定为国有之议，省县官员只负收租理讼之责而无利可图。财政部限定江苏省官产处于1915年当年提解80万元，次年120万元。 这虽然不是应解款的总数，但“搜刮之余，恐亦如此”。官产售卖过程中，因时局动荡导致价格波动不止，使拥资者彷徨观望，也令官产处在动力不足之余大费周章。（注：《申报》1915年10月2日要闻二。）松江、 金山、青浦三县为卖湖荡涨滩，因需款情急而导致对原垦户利益的侵夺，还引起商民的上诉，使官商矛盾进一步激化。（注：《申报》1916年1月1日要闻。）其它省份，四川为完成限额，允许卖公产按比例搭收军票。（注：《申报》1915年1月5日要闻二。）湖南1915年8 月份尚未着手变卖，已须提交2万元，只得先由财政厅垫付。 （注：《申报》1915年10月22日要闻二。）民国四年即1915 年时各省报告首期官产收入为800余万元，到民国七年七月至民国八年六月年度财政预算，则全国28省区官产收入项合计已剧减为21万余元。 （注：《第一回中国年鉴》第586—587页。）由此看来，民初的官产处置由于清理不易、售卖艰难， 并未能形成一项持续稳定的财政收入，以达到预期的政策目的。
