农村股份合作制是一种新型的集体经济形式，是当前发展农村经济新的启动点，是在家庭联产承包责任制基础上深化改革的方向和进一步提高，是建设有中国特色的社会主义新农村、实现共同富裕和农业现代化的必由之路。在农村股份合作制发展的大潮中，乡镇政府究竟应该扮演什么角色，在哪些方面应该有所为，哪些方面应该有所不为，这是一个值得研究的重大课题。对这个课题的研究，有助于乡镇政府转变职能、转换角色、摆正位置、正确引导，促进农村股份合作制经济健康、快速地发展。 一、股份合作制是再造乡镇企业优势的理想模式 80年代以来，农村乡镇企业的崛起和突飞猛进发展，成为我国新时期国民经济迅速发展的重要支柱。但是，随着改革的深入及市场机制的逐步确立和完善，乡镇企业在经营机制和管理制度上的问题日益突出，主要是农民集体产权主体被虚置，产权关系模糊不清，政企不分而权责不明，筹资渠道单一，资本自由流动受到限制，职工主人翁意识淡薄，对经营管理者有效监督约束不够等等，所有这些问题使乡镇企业优势日渐消失。进入90年代，以股份合作制为主要内容的乡镇企业产权制度改革，格外引人注目。据统计，到1998年底，全国实行股份合作制的乡镇企业已超过500万家，占乡镇企业总数的30%左右， 在一些股份合作制首创地区，这个比例还要高得多。 乡镇企业原本是农民集体资金创办和发展起来的，其产权属农民集体所有，但在实际中为乡镇领导所有，有的企业变成为领导机关的小金库，乡镇政府和村委会作为企业所有者代表任意进行行政干预，企业经营管理矛盾重重，生产者和劳动者吃大锅饭。实行股份合作制改造，在清产核资的基础上，把企业资产存量按其原始来源划分为股权，形成包括职工股、社员团体股和社会法人股等不同的股权结构，使产权关系明晰化。这样，企业产权归股东所有，企业不再是乡镇政府的附属物，从根本上实现了政企分开，企业也真正成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。 乡镇集体企业产权改革在1992年以来形成的有利的政治和经济环境鼓舞下加快了。在这场方兴未艾的改革运动中，股份合作制仍被选为改革的一种重要方式。就改革的方式和过程而言，正在进行的股份合作制基本上与前期的相同，仍然强调将企业资产出售给本企业内部成员，形成所谓资本和劳动的联合。但与早期相比，目前的股份合作制企业出现的一个重要变化是社区政府不再以集体的名义控股，企业的资金更多地界定到了个人。目前的股份合作制无疑要比早期的更加完整，所以也就有理由预计这一改革将产生更大的成效。由于社区政府在改革后的企业中不持有或很少持有股份，因此，它就不能象以前一样大权独揽，对企业的经营决策和生产活动进行强制干预，这样企业的经营者和生产成员就可以建立一个较合理的努力预期。特别是，社区政府退出企业之间的委托代理关系，这在委托人缺乏对代理人进行有效监督手段的情况下应该是有积极意义的，因为职工的直接监督要比社区政府的间接监督有效率。如果考虑到社区政府本身是利己的经济人，常常与经营者合谋、联手侵占企业的财产和利润，这种改革的作用就更加突出。 现实中的股份合作制，同以往的老集体经济模式相比，有三个明显的特点：一是产权关系清晰。老集体企业的产权关系是十分模糊的，包括集体的范围都不清晰，名义上职工是所有者，实际上谁也感觉不到自己是所有者，职工甚至愿意把集体企业改为国有企业，而股份合作制则把集体所有权落实到职工个人了。股份合作制的实施，目的是改变乡村集体企业在实行承包中出现的种种问题，特别是为了扭转政企不分、集体企业难以代表广大资产所有者——农民群众的利益的问题，以及改变企业在经营中资产责任难以落到实处等状况，也就是消除企业资产“人人所有，人人又没有”，“人人负责，人人又不负责”的状况。二是股份合作制企业一般都解决了政社、政企不分的问题，排除了政府的干预，具备在市场竞争中优胜劣汰的条件，而老集体企业一直存在政社、政企不分的问题，长期得不到解决。三是股份合作制企业实行真正的民主管理，使职工当家作主落到了实处。企业管理决策实行一人一票的民主管理程序，重大财务和发展决策要经过股东（职工）大会审议和监督，这就有效地解决了少数人独断专行的问题，避免了企业经营决策上的重大偏差和失误。而老集体企业的民主管理，多数是徒有其名，而无其实。因为企业上面都有一个政府主管部门，企业领导人概由上级主管部门任免。 总之，由于乡镇企业面临特殊的外部环境，以及产权改革诱导动机上的特殊优势，乡镇企业股份合作制改革在实践上取得了很大成功，因而是乡镇企业改革的理想模式，是整个乡村企业和农村经济发展，实现农村工业化、现代化以及农民群众走向共同富裕的一条成功之路。 二、股份合作制改革中政府的“越位”或“缺位”行为及其影响 股份合作制改革离不开政府，特别是地方政府的肯定、支持和引导，在很多情况下，政府行为直接关系到股份合作制企业的兴亡，关系到股份合作制改革能否顺利进行。它在股份合作制改革中扮演着举足轻重的角色，其行为直接关系到企业改制的成败。 但是，在实际改制工作中，由于政府权力本身的运作特点和传统计划经济体制的惯性影响，政府在主导和推动股份合作制改革的过程中存在很多矛盾和问题，归纳起来主要有三个方面：一是政府部门既得利益对改制的阻碍作用。股份合作制改革必然导致政企分开，企业从政府部门的附属地位上摆脱出来成为独立的法人主体，这将意味着一些地方和部门政府权益的丧失；在这种情况下，一些主管部门往往从自身利益出发去“批准”和“不批准”企业改制，对于经营不佳、亏损的企业主管部门往往很“积极”地放其改制以甩掉“包袱”，而对于效益好的企业尽管企业很主动但主管部门往往不愿“批准”，造成“让改不想改”而“想改不让改”的两难僵局。从而人为地阻滞了一些企业改制的顺利进行。二是政府利用计划经济的办法推动改革，对股份合作制企业往往采取行政性推动、命令式发展的做法，下指标、定任务、大呼隆、求形式，追求政治影响、轰动效应；在推行股份合作制改革中，往往不相信群众、不尊重群众意愿，喜欢领导亲自挂帅、大包大揽，还有的直接插手企业领导班子建设、派遣和任命企业领导，干预企业组织管理事务；其结果大多是改革有名无实，“忙了领导、苦了群众、害了企业、误了改革”，使企业改制变成了毫无正效应的政治运动。在这种情况下，企业改制后管理体制的建立和有效运作就不可能正常进行，股东会等治理机构的虚置就不可避免。三是政府宏观调控和管理职能不到位。与上述政府行为“越位”相联系的是政府职能“缺位”，一系列与股份合作制改革及股份合作企业运作相适应的政策法规体系尚未建立和健全，财政、税收、工商和金融体制的相应配套改革举措有待出台，有关的人文环境建设及其优化工作，还远未做好。所有这些都对股份合作制改革的顺利进行有着错综复杂的影响。
