进入90年代后，乡镇企业普遍进入以改制为动力的二次创业时期。村办企业作为乡镇企业的重要组成部分，面临着和镇及镇以上企业（为研究方便，主要指国有企业）类似的问题，但同时在产权结构，委托一代理关系，监督、激励机制上都有其特殊性。村办企业的特殊性要求我们在改制中做到分类指导，因企制宜，根据企业的自身特点制定适宜的改制方案，以达到吸收社会资金，盘活呆滞资产，理顺产权关系，改善企业结构，提高企业效益和效率的目的。 一、村办企业的特殊性 村办企业在体制和机制上与国有企业相比，主要有四个方面的不同特点： 1.产权结构不同。国有企业的资金来源是各级政府及其部门投入的财政资金，在建立企业的过程中也有负债，但资本金来源是有财政资金保障的。从财政资金的性质看，国有企业的最终产权主体是全体人民，经过多次授权后由各级政府及其部门行使所有者权利。国有企业产权主体呈多元化，一个企业可能有多个投资者，由于这些产权主体是经过多次授权后代行所有权的，这就要求企业拥有比较严格和完整的企业法人财产权。而村办企业大都是在没有财政投入的情况下自发建立起来的，资本金严重匮乏，企业建立初期是以村集体名义贷的款，村集体承担着还款付息的责任，这些责任最终要分摊到每个村民头上，所以村办企业的最终所有者是全体村民，村集体作为村民的代表经过授权行使产权主体的职能。村办企业这种单一而封闭的产权结构类似于私营企业。与国有企业相比，村办企业的产权主体非常明确，并且由于只经过一次授权，村办企业与村民关系密切。村民作为最终产权主体有条件直接行使所有权。村办企业的这一特点适应了农村社区的实际情况，但也造成了村集体拥有的产权没有和企业法人财产权完全分离，企业产权结构和治理结构并不规范，村办企业作为市场主体所拥有的产权是不完全的。除了剩余占有权外，村集体还拥有监督权，最高支配权，甚至往往还拥有经营支配权，而且这些产权都由村集体单独行使。与之相反，国有企业最突出的问题在于由于产权主体虚置造成的产权责任不明，部门、地区的条块分割造成实际上无人负责国有资产。国有资产的一部分产权得不到落实，落实了的产权也由不同主体分别行使。对国有资产的经营缺乏社会监督和民主监督。与产权结构相适应，国有资产实行的是国家统一所有，政府分级监管、企业自主经营的体制。村办企业就在农村社区里，企业职工多数就是本村村民，他们对企业情况熟悉，利益直接相关，有条件，也要求直接行使所有者的权力。村办企业的这一特性决定了它在改制过程中的决策程序和方式与国有企业有所不同。国有企业涉及到产权主体关系变更的改革，需经职工代表大会通过，报国有资产管理部门批准。村办企业的这一权力由村民大会或村民代表大会直接行使。在实践中有些地方村办企业改制的问题就出在没能正确行使这一权利。往往由党支部、村委会直接决定怎么办，甚至由村领导个人说了算，将企业租赁或出售给自己的亲属，激化了干群矛盾。 2.委托——代理关系不同。国有企业的委托——代理关系比较复杂。国有资产的最终所有权归全体人民，全体人民经过授权委托给国家，成为国有资产，并由全国人大委托国务院行使国家所有权，再经国务院授权由各级政府及其部门行使所有权，各级政府及其部门通过投资组建国有企业并将国有资产委托给企业经营。在这一系列关系中，国有资产经多次授权成为企业法人财产后与最终所有者已没有直接关系，最终所有者不可能直接行使所有权，也不可能对企业施加任何影响。相比较而言，村办企业的委托——代表关系要简单得多，最终所有者——全体村民通过一次授权委托村集体行使所有权，村集体再经授权将财产委托给村办企业经营。产权主体非常明确，全体村民有条件直接行使所有权（但不能分割所有权）。而且，国有资产由财政收入形成，属于社会财富的再分配，与普通群众没有直接关系，因有企业经营盈了是财政收入的增加，亏了由财政负担，不会直接分摊到每个群众头上。财政收入也由国家统筹安排在全国范围内使用。而村办企业的财产是村集体财产，是作为农村社区资源存在的，归全体村民所有。盈了可以增加集体财产，增进本村居民的福利，亏了则最终要每个村民负担。而且农村社区资源的运用只限于在本村范围内改善全体村民的生活状况。村办企业经营的好坏与村民的切身利益休戚相关。对于国有企业而言，由于所在社区社会关系复杂，除了企业员工外，社区成员与企业几乎没有任何联系，也不存在直接的利益关系，社区成员缺乏热情与激励去关心、监督企业。而且经过多次授权和委托后，作为全体人民一部分的社区成员是无权对作为全民财产的企业财产要求行使所有权的。对企业的监督权也交由企业的出资人——企业的管理部门来行使。现代化大生产严密的分工以及高度发展的内部组织等技术性的原因使得信息的隐蔽性极强，社区成员对其进行外部监督的信息费用加此之高以致于是不经济的。因此社区成员对国有企业的监督强度很弱，二者处于严重的信息不对称状态。再加上应当行使监督职能的主管部门责任不明，监督不力，国有企业监督主体缺位造成的外部监督和内部监督严重不足极易诱致国有企业经营者以非正当行为侵害所有者权益。村办企业与村民的利益休戚相关，村民作为所有者可以直接对集体资产行使监督权。而且由于农村社区人口较少，社会关系简单，企业员工大部分就是村民，村办企业又处在农村社区中，与村民在人、财、物与信息上存在大量的交流。再加上村办企业大多规模较小，内部组织也比较简单，信息隐蔽性不强。这使得村民对村办企业进行监督不但有激励，有权利，而且是可行的。以财务公开和村务公开为重点的基层民主制度的推行更是加强了对村办企业的监督。
