党的十五大以后，作为国有企业特殊而又重要组成部分的农垦企业进入了加快改革和发展的新时期。我们认为，管理体制改革、企业改革和产业发展方向转变是今后相当长时期内，农垦改革和发展面临的三大核心问题。 一、管理体制改革 随着农垦各项事业的不断发展和国家宏观经济政策的相应变化，现行农垦管理体制日益暴露出两大缺陷。 1.国家管理机构的行业性和农垦特殊性的矛盾。 自新中国成立以来，国家农垦管理机构变动将近10次。其中比较大的有两次：第一次是1956年6月成立农垦部， 把农垦从农业部中分离出来。其背景是中央对开垦荒地提出了更高的要求。第二次是1982年5 月将农垦部撤销，在农牧渔业部中成立农垦局。不管怎样变动，国家都是把农垦作为一个行业来管理的。在计划经济体制下，农垦封闭式运营，经营内容单一，作为一个行业来对待不无道理。然而，随着改革的不断深化，农垦经济向开放型、多元化方向发展，农垦社会事业的内容也不断增多，企业负担日益繁重。农垦不仅有相应的公安、检察和法院等政府机构，还要自办教育、卫生、文化、交通、通讯等事业，甚至要自办能源，还要进行小城镇建设，也就是说农垦拥有地方政府建制内的所有功能。面对农垦的这种特殊性，再把它作为一个行业来进行宏观管理必然存在许多漏洞。尽管农业部农垦局也主管农垦系统的社会管理工作，研究制定垦区社会发展战略、规划、政策、法规，但毕竟是偏重于经济管理，这跟农垦众多的社会事务相比是不相称的。 2.地方政府的只取不予导致农垦和地方政府的矛盾。农垦隶属于不同的地方政府建制，但地方政府大多数对农垦只是负责收取税收而不返还，也没有把垦区纳入当地统一的发展规划，致使农垦仍要自我承担大量的本应由政府承担的行政职能，仅直属直供垦区每年的政社开支即高达20亿元以上，其中国家财政只拨给5亿元，其余全由企业负担， 造成垦区和地方政府矛盾很大。 可见，现行农垦管理体制存在很大的缺陷。地方政府该管却不愿管或无力管，国家想管却没有资格管，最终只好全落在农垦自身上。这势必影响了农垦企业改革的深度。不管采取什么形式，只要企业还承担着大量的政府和社会功能，就不可能真正实现政企分开，也就不可能使农垦企业成为真正意义上的企业。 笔者认为，农垦管理体制改革的基本思路是：强化农垦的政府职能，以填补行政管理上的空缺，消除农垦和地方政府的矛盾。 1.农垦深化企业改革和企业政府功能增多的矛盾要求农垦强化政府职能。农垦企业要深化改革就必须分离社会和行政职能。但另一方面，农垦所面临的社会行政事务将不断增多，垦区的城镇化和开放式经营等都将带来众多的社会事务。这样矛盾就出现了。解决矛盾的最好出路在于强化垦区的政府职能。 2.农垦和农村在生产力水平上所存在的较大差异决定了将二者进行合并是不符合实际的。简单地将农垦移交给当地政府，地方政府很难满足农垦的原有需要，这必然降低农垦的生产积极性，影响农垦事业的发展。 3.农垦管理体制改革的实践经验说明了强化农垦政府职能的思路是可行的。近几年，各垦区对改革管理体制进行各种探索，其中比较成功的做法是在垦区建立社区管理委员会。黑龙江垦区已有46个农场建立了社区管委会，广东、江西等垦区也建立了这种机构。社区管委会实际上是准政府一级的机构。另外，许多地方政府都在赋予农场财政职能，象湖南省明确提出在13个大农场建立县一级财政体制，履行县级财税管理职能，执行相应的财政政策。总的来讲，这些改革实践都在强化农垦的政府职能。 4.农垦在我国农业发展中的特殊地位决定了强化农垦政府职能的必要性。当今世界，农业领域技术进步日新月异，科技进步在农业发展中的作用越来越大。而我国广大农村人多地少，农业商品化水平不高，广大农户缺乏接受新技术的能力。而农垦人均农业资源丰富，劳动力素质较高，国家应该把农垦作为我国农业领域接受农业高新技术的中间站，使农业高新技术在我国有落脚点和推广处。这样，农垦有必要作为一个整体保留下来。同时，农垦的社会行政职能也需要全国统一管理。 设立农垦准政府建制，笔者认为应该遵守以下基本原则： 1.按需设置，精干高效。设立准政府建制，并不是和其它政府机构一样，样样俱全，而是根据需要设置，并尽可能做到一职多能。如黑龙江垦区的社区管理委员会机构设置就值得借鉴。 2.加强同周边政府的联系，农垦独立于其它政府建制当中，决不能再自我封闭，在各个方面应加强协调和联系，实现两者的共同发展。 二、产业发展方向的转变 从1979年7 月国务院转发了《关于尽快把国营农场办成农工商联合企业的座谈纪要》以后，农垦第二、三产业快速发展，从而彻底改变了农垦单一的农业结构，形成了各种产业共同发展的格局。1997年全国农垦第一、二、三产业增加值分别为323.23亿元、189.33亿元和152.78亿元，分别占国民生产总值的45.47%、32.79%和21.74%。 农垦的产业结构似乎在向协调的方向发展。然而，当前我国已彻底摆脱了短缺经济状态，发生了从卖方市场向买方市场的质变。据商业信息中心对601 种主要商品供求状况分析，1998年上半年供过于求和供求基本平衡的商品达100%。这是我国历史上在统计范围内的商品短缺首次消失。 在此情况下，农垦必须调整各产业的发展重点，使农垦经济在国民经济中占有新的地位。国务院有关部门1998年初公布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》和《外商投资产业指导目录》为农垦诸产业提供了新的发展方向。
