80年代我国农村工业采取了“离土不离乡，进厂不进城”的分散化发展模式。这一模式在吸纳农村剩余劳动力、提高农民收入、改变农村落后的面貌等方面取得了举世瞩目的成就。但也使乡镇企业在布局上过于分散，企业信息不灵、交通不便，阻碍了乡镇企业上规模、上水平。更为严重的是带来了浪费耕地资源、污染环境等“农村病”。因此，如何引导乡镇企业向城镇集聚，加快农村城镇化进程，已经成为当前我国面临的一个紧迫问题。 乡镇企业向城镇集聚的难点 1.乡镇企业到城镇创办的“门槛”高 我国许多乡镇企业是在双轨制的夹缝中发展起来的。在缺乏资本、市场发育不完全的情况下，乡镇企业在创办乃至经营过程中，都不可能离开原有社区的支持与保护，以降低企业创办的门槛和经营的成本。例如，在乡镇企业创办资金的获取上，社区政府或出面担保，或干预农村信用社的信贷政策，使乡镇企业能够获得信用机构的贷款；在土地征用时，乡镇企业在本社区内也能以远远低于市场价格甚至无偿占用土地。据有关方面测算，农村土地的市场价格约为3500元／亩，而对一些乡镇企业用地情况的调查的结果表明，每个企业创办时平均占地24.97亩，支付的地价仅为258.8元／亩，连市价的1／10都不到。与之相反，一旦企业到社区外的城镇创办，就意味着失去社区政府的扶持和保护，无论是创办还是经营的成本都会大幅度上升。 2.乡镇企业向城镇迁移的成本大 乡镇企业向城镇迁移除了会失去社区政府的扶持与保护外，迁移的成本也很大，直接制约了乡镇企业向城镇的集聚发展。首先，乡镇企业在迁入城镇时，不能搬走的厂房、机器设备等固定资产损失构成企业迁移的一大笔直接成本；其次，乡镇企业迁入城镇后，不仅要为职工提供住房福利，还要负责职工的生老病死。同在本社区内雇佣拥有承包地的农村剩余劳动力相比，劳动力成本会大大提高；第三，在中国农村社会，社区内特有的建立在地缘和血缘关系基础上的“关系网络”，对乡镇企业的经营者是一种重要的“社会资本”，通过它乡镇企业不仅可以获取资源和信息，而且还能够使企业员工形成内部凝聚力和向心力，降低企业内部组织成本，弥补乡镇企业管理水平不高的缺陷。乡镇企业的发展一旦突破家族和地缘关系范围之外，企业内部的组织费用将急剧上升，足以抵消任何由内部规模经济和外部集聚经济所产生的利益。 乡镇企业向城镇集聚面临的阻力大 乡镇企业向城镇集聚面临的阻力首先来自社区政府。我国许多地区的乡镇企业是在以前社队企业基础上发展而来的，社区政府往往介入企业决策，成为乡镇企业的实际控制者。这样，乡镇企业成为社区政府实现自身目标的重要手段，乡镇企业办得好，不但可以增加本社区的就业，提高农民收入，提供诸如教育、医疗卫生、社区道路等“社区公共产品”，体现社区政府官员的政绩，而且社区政府还可以从中获得财政支持。据统计，八五期间乡镇企业用于补农建农资金就达564亿元， 相当于国家同期对农业投入的90%以上， 用于农村各项事业建设资金达715亿元。各个社区政府于是千方百计吸引资金到自己的地域内投资建厂，扩大财源，阻止企业跨社区集聚发展，以便“肥水不流外人田”。 其次，乡镇企业向城镇集聚还有来自社区居民的阻力。在我国农村，劳动力市场往往被分割为社区内部与外部双重市场：一是社区内居民所组成的内部劳动力市场。他们在本社区乡镇企业就业时享有比社区外劳动力更多的就业优先权和保障，更稳定、更高的工资收入，更体面、更有声望的职业等等。社区外的劳动力由于村籍、乡籍等社区身份的限制很难从外部劳动力市场进入内部劳动力市场。乡镇企业一旦迁入城镇，社区居民就会失去在原有社区时所享有的上述种种就业的特权。 促进乡镇企业向城镇集聚的对策 区别不同类型的乡镇企业，有选择性地促进乡镇企业向城镇集聚 为解决目前乡镇企业布局分散的问题，采取一些政策措施推动乡镇企业向城镇集聚是十分必要的，但并不是所有的乡镇企业都必须集聚到城镇发展。俗话说：“千里不运草”、一些乡镇企业由于其产品保存难、远距离运输成本大等技术方面的原因，产品市场半径有限，对于这些规模小、原料和产品销售都局限在有限区域内的乡镇企业，就没有必要使其向城镇集聚。还有一些乡镇企业主要是为解决本地区内农村劳动力的季节性剩余而创办的，其雇佣的劳动力大多是“亦工亦农”当地农民，他们在乡镇企业工作之余还可以兼顾农业生产和家庭庭院经济的经营，他们布局在农村地区可以缓解农村劳动力的季节性剩余，这也是其竞争的优势之所在。这样的企业布局在农村比集聚到城镇要好。因此，各地应根据实际情况，对不同性质和类别的乡镇企业要区别对待，不能“一刀切”，该集聚就集聚，不宜集聚的还是分散为好。 进行制度创新，减少乡镇企业向城镇集聚的阻力和成本 首先，必须进行乡镇企业产权制度的改革。我国乡镇难以向城镇集聚发展的一个重要原因是许多乡镇企业的资产属于乡村社区集体所有，产权模糊，而且乡村党政负责人作为集体的代表拥有对企业的实际控制权，企业除了谋求利润最大化之外，还有社区福利最大化等多重目标。社区内外界限分明，具有明显的地域性，束缚了乡镇企业跨社区集中和集聚发展。因此，必须进行乡镇企业产权制度的发展，实现政企分开。从实践来看，对小规模的乡镇企业实行股份合作制是目前这一阶段一种可行的办法。实现股份合作制后，企业成为独立的市场主体，这可以使乡镇企业突破社区所有制发展模式的束缚，促使乡镇企业布局结构的合理调整。 其次，政府应致力于消除分割市场的一系列制度性障碍因素，建立起公平竞争的市场规则，促进统一市场体系的形成。当前尤其要加快改革，消除不适应市场体系发育的制度障碍：第一、政府应进行户籍制度的改革，为迁入城镇的乡镇企业职工解决城镇户口问题、子女入托、入学问题等等，解除他们的后顾之忧，这也是建立统一劳动力市场的先决条件之一；第二、政府应进行社会保障制度的改革，扩大社会保障的覆盖面，这既是统一劳动力市场发育的需要，也是农村劳动力放弃承包地、愿意随企业迁入城镇工作的先决条件；第三，要深化财税体制和干部考核办法的改革，坚决制止地方政府向乡镇企业乱收费、乱集资，不能单纯以乡镇企业的产值来评价地方官员的政绩，克服狭隘的地方保护主义，促进乡镇企业的合理布局。
