县域经济的发展不仅是整个国民经济发展的重要基础，同时也是国家政权组织得以稳固的基石。这无论是从县及县以下所拥有的人口规模和地域规模来看，还是从国民经济的部门构成以及其所具有的投资和消费需求的总体规模来看，县域经济的发展都在整个经济发展中扮演着极其重要的角色。经历了二十年来的改革开放，多数的县域经济已经脱离了仅仅依靠农业来推动经济增长的发展模式。随着乡镇企业的崛起，非农产业的发展已日益成为县域经济发展中的主体，无论是剩余劳动力转移、县域的地方财政收入及乡村居民的收入增长都日益依赖于非农产业的发展，特别是乡镇企业的发展。因此，从现实经济发展的基本格局来看，乡镇企业作为县域经济中非农产业发展的主体从而成为县域经济发展的根基已经成为不争的事实。 由于国际、国内经济环境的影响，也包括我们自身政策的影响，乡镇企业增幅已经出现连年的下降，造成一些县市，特别是一些中西部地区的县市开始面临经济可能出现衰退的危险。如何通过促进乡镇企业的发展和增长来带动整个县域经济投资和消费的活跃是我们面临的十分紧迫的任务。 一、乡镇企业增长减缓及所带来的问题 乡镇企业增加值的增幅已经连续五年下降，1999年1—3月增加值增长不足13%。同时投资的增长速度也连年下降，1995年乡村两级企业固定资产投资增长15.45%，1996年仅增长6.4%，而1997年增长为－5.57%，出现有史以来的第一次负增长。而这一指标在1985—1995年期间平均增长速度都在25%以上。在可能面临通货紧缩的经济状况下，乡镇企业增长的连年下降，无疑将会对整个县域经济的增长造成巨大压力从而也对宏观经济增长造成极为不利的局面。我们认为乡镇企业增幅的连年下降，已经带来以下几方面值得予以关注的问题： 1.县域内就业压力加大。1996年乡镇企业的就业人数比1995年少增加近200万，而到1997、1998 年却出现有史以来的连续两年的绝对下降，1997年全部乡镇企业就业人数减少410万人，1998年减少522万人，两年合计减少近1000万人，如果加上今年春节之后外出务工农民的减少，当有2000万以上的农民失去了非农就业的机会，加上大量县级国有企业的亏损倒闭，县域经济面临较大的就业压力。 2.县域发展受挫严重。近年来，相随于改革的深入和市场竞争的日渐激烈，县域内的国有经济部门亏损、破产增加，在县域经济中纯粹的国有企业部门正在出现大量萎缩，有的县市甚至仅仅只有像电力、电信、邮电等有垄断地位的国有企业还能够在市场中立于不败之地。日益壮大的乡镇企业正在成为县域经济发展的主体，而乡镇企业增幅下降，不仅会因支农资金的减少而对农业生产造成影响（据农业部统计，1997年仅乡村两级企业支农建农及补助社会性的支出达101亿元）， 而且整个县域的商业、服务业和建设事业也将遭受严重打击，造成区域内的增长停滞甚至衰退。 3.县乡地方财政特别是中西部地区收入减少且负债日趋严重。由于乡镇企业的税收已经在许多县乡两级的财政收入中占据了绝对主导地位，同时，每年乡镇企业上交乡村的利润也是乡村两级基层组织从事各项事业的重要保证（1997年仅乡村两级企业上缴乡村的利润仍高达449 亿元，占到企业可分配利润的38.38%）。 乡镇企业增长的持续下降必然带来县乡财政收入及利润上缴的下降。而与此相对应的是，近几年来由于各级政府不切实际地过分强调教育、小康建设等等各种达标活动，造成一些地方的县乡政府在学校、公路、邮电等建设中投入超过了其启身的经济发展水平，一些县的乡镇政府负债已经十分严重，少的在400－500万元，多的几乎达到上千万元，部分中西部地区的县乡干部数月不能按时领取工资已经成为十分平常的事情。县域内财政收入的进一步减少，一方面县乡政府的正常运行可能会受到严重影响，同时减轻农民负担的工作也必然会难以执行。因为县乡政府要维持正常的运行和完成上级政府的工作，在没有足够经费来源的情况下，只能千方百计开设各种不合理的负担项目，从农民那里强行摊派。 4.乡村居民收入水平的增长受到威胁。1997年全国乡镇企业支付职工工资5827亿元，职工全年人均工资4465元。当年全国农民人均乡镇企业纯收入为673元，占到农民人均纯收入的32.2%， 而同年来自乡镇企业收入的净增部分占到农民人均纯收入净增部分的54.2%。如果不能尽快抑制乡镇企业增长减缓和效益滑坡，农民收入的增长将会受到很大影响，农民收入增加缓慢，我们希望开拓农村市场的政策目标将难以实现。 二、对县域经济发展滞后的政策分析 近几年来，我们在具体政策执行过程中忽视了县域经济发展和改革中的许多重大问题。尽管中央对许多重大问题都适时地作出了正确的决策，但是在实践中却缺乏具体实施的政策或没有政策手段，使得许多决策无法通过具体的政策得到落实。农村合作基金的产生、发展及目前在清理整顿中所遭遇到的问题，充分说明我们对县域经济发展过程中所面临的问题的复杂性估计不足。 80年代以来的改革经验证明，县级和县级以下的经济发展和改革问题总是会对整个国民经济的改革和发展产生重大的影响。县域经济的改革和发展能够得到顺利推进的时候，总会为整个国民经济的改革和发展奠定良好的基础。同时县域经济的发展和改革还常常为整个国民经济的改革和发展提供制度改革的经验和制度试验的场所。但是随着城市经济发展的逐步推开，中央政府面临日益复杂的城市部门改革的难题，因此关注大中城市、大中企业的多，对涉及人口最大多数的县域经济所面临的各种问题却重视不够。乡村中的问题更多地集中在如何解决粮食等大宗农产品的生产、营销中的问题，以解决中央财政所面临的许多重大难题，对与整个县及县以下的经济发展问题密切相关的乡镇企业的发展问题始终没有给以足够的重视。
