我国乡镇企业异军突起，经过一次创业，成为国民经济的重要支柱，为国民经济增长，城乡人民生活水平改善与提高，做出了巨大贡献。乡镇企业的发展，一方面与党和国家一系列方针政策引导，社会各方面支持，农民的创业精神分不开，另一方面，地方政府的积极扶持与组织管理也功不可灭。目前乡企进入第二次创业阶段，面临转变经济增长方式，进行产权制度改革，组建企业集团等方面的变革，如何更好地发挥地方政府作用，成为一个重要的理论问题和实践问题。正确分析和探讨地方政府行为变迁与规范，将对乡企发展有着深远影响。 一、乡企发展中地方政府行为的重要性与必要性 十四大以来，我国确立了建立社会主义市场经济的目标选择，我国社会主义市场经济是在国家宏观调控下让市场对资源配置起基础性作用。我们不仅要建立、完善和充分发挥市场这只“看不见的手”对资源配置的灵活机制；同时应逐步建立、完善和加强在市场经济中政府宏观调控作用，有效利用政府这只“看得见的手”的计划，规制等优势地位。在乡企发展中，同样，地方政府也有着市场不可替代的作用。 回顾一次创业，我们可以得出这样一个结论：地方政府行为是否合理，对乡企发展有着举足轻重的作用。在计划经济向市场经济过渡中，企业要作为独立主体进入市场，并进行创业积累，地方政府的行为转换起了很重要的作用。许多地方政府及时转变行为，从传统模式下解放出来，由企业的全权管理者转为帮助企业进入市场创业积累，提高市场竞争力，衔接不完全计划与不完全市场的中间人。地方政府行为的这种变迁，有力推动了乡企发展与市场机制的有效配置资源和组织生产的机能。虽然各地地方政府行为具体模式不同，但有一个共同点，也是一个重要特点，即政府行为变迁与职能转变：由计划经济下全盘管理的行为方式转变为市场经济要求的抓宏观、放微观，抓全面、放具体的行为方式。这些地方政府的行为变迁，直接适应了市场经济发展要求，有力促进了地方经济腾飞与产业发展。 目前，乡企进入二次创业阶段，今后一个时期乡企的改革思路将是：以产权制度改革为核心，以增强企业活力、扩大企业规模和实力，提高企业经济效益为目标，大力推行股份合作，股份制和组建企业集团，全面推进租赁、兼并、转让、拍卖、破产等多种形式改革；通过改革进一步理顺产权，完善和优化乡企经营机制，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自主发展的法人实体和市场竞争主体。在这个改革过程中，清产核资、产权改革、经济增长方式转变，企业制度创新等都离不开地方政府的有效管理与引导。 如果说一次创业是乡企“原始积累”阶段，在这个阶段，企业的创立、发展，资产积累与市场扩大，与政府的保护与扶持密不可分的话；那么，二次创业将是乡企独立发展和壮大阶段。在这个阶段，企业已具备了独立适应扩大市场的能力，这个时期，就要求政府行为从管理扶持到服务与规制的转变，政企分开是其中重要方面。由此可以看出，二次创业不仅要求企业进行制度变迁，而且提出政府行为变迁的客观要求。 市场经济要求企业必须成为市场独立主体，追求自身利润最大化目标。为达到这一目标，企业必须根据市场供求状况等不断调整自身经营行为，在竞争中不断积累、壮大与发展。这就迫切要求地方政府行为转变，实现政企分开，使乡企真正成为在市场竞争中优胜劣汰的独立主体。这是政企分开的一面。另一方面，由于乡企是一个单独微观单位，不可能全面了解国民经济整体发展状况，和一定时期内社会需求在结构上和数量上的变动趋向，因而它的生产与经营行为有时不可避免出现盲目性，与市场需求不一致，陷入困境。乡企要实现持续健康发展，其自身所处环境特点又要求地方政府创造良好的环境，这一方面则是对地方政府的信息提供，市场规制，组织协调提出了服务的要求。 根据现代市场经济理论，市场本身有缺陷会导致市场失效。由此，市场经济也离不开政府行为。乡企要发展，环境营造，基础设施建设，规模经济实现，外部性内在化，信息采集与供应等都要政府介入。这也决定了地方政府行为在乡企二次创业中的重要意义。 从以上分析可以看出，乡企二次创业一方面要求政企分开，另一方面又离不开政府行为支持，似乎是矛盾的。其实不然，乡企要求政企分开，是要求乡企成为市场独立主体，摆脱政府对企业的直接干预与具体管理，另一方面，乡企要对外部环境形成合理预期，这又离不开政府对市场环境的治理。这就提出地方政府行为变迁的要求，即地方政府职能分解与转换问题。 二、地方政府职能二重性与行为变迁 乡镇企业既与地方政府有着历史的渊源，又与市场经济有着天然亲和。这两方面决定了地方政府职能的二重性。一方面，地方政府作为集体资产所有者代表，行使集体保值增值的职能；另一方面，地方政府行使经济管理职能。 乡镇企业一次创业中，原有资产作为集体所有，另一方面，乡企发展过程中地方政府为其提供了巨额财政资金投资，形成乡企的固定资产与流动资金。这一历史渊源决定了地方政府对资产的一部分所有权职能。地方政府作为资产的所有者的职能和产权界定职能，就是地方政府作为集体资产的所有者全体地区人民代表，行使所有者职能和界定产权职能。这一职能决定了产权制度改革，具体界定产权，实现产权明晰，通过产权运营确保集体资产保值增值。在机构设置上，就要求独立于政府其他部门的集体资产的所有者代表机构，即集体资产管理局。集体资产管理局按市场经济要求，积极进行资产的有效运营，实现产权合理流动与重组。通过参股控股，派驻董事，剩余索取等途径实现集体资产不流失，保值并不断增值。同时，集体资源所有者职能也为实现政企分开，为企业的经营机制创新建立了制度基础。
