乡镇企业制度结构研究是乡镇企业研究的重要基础。为此，我们在乡镇企业最发达的江苏省苏南地区和山东省胶东地区进行了考察。 乡镇企业的制度结构 乡镇企业现行制度产生的背景主要有三：一是长期的人民公社体制的遗产和影响；二是经济体制改革对其现行制度基本框架的决定性作用，其中以农业的家庭联产承包责任制、城市中计划体制的改革及商品经济乃至市场经济的发展等最为关键；三是乡镇企业的大哥哥——国有企业长期传统体制及改革措施的强烈影响。对苏南地区和胶东地区乡镇企业现行制度可从以下几方面分析： 1.所有制结构 这两个地区的乡镇企业，均以集体经济为主。虽说政策上允许“五个轮子一起转”，即允许乡镇办、村办、组办、户办、联合办，但主体仍是乡镇和村两个层次的集体企业。90年代初，江苏的干部说，苏南地区乡镇企业集体经济的比重占95%以上。这也是所谓“苏南模式”的主要特点之一。与此相应，上述地区个体经济、私营经济均不发达。 这种所有制结构的产生，与乡镇企业建立时（许多企业是在公社——生产队体制尚未改变时创办的），资金、组织资源主要掌握在乡镇（公社）和村（大队）手中有关，后来人民公社体制虽改变了，社队企业却没有分，实行“乡办乡有、乡办乡管；村办村有，村办村管”。 这种所有制结构的产生，也和领导机构的指导思想有关。当地政府始终强调坚持乡镇企业的集体经济方向，并对个体和私营企业采取抑制方针。除了意识形态方面的原因外，基层领导们还有更现实的考虑。胶东有干部说，82年分田到户以后，农业集体经济基本瓦解，又必须找到解决群众生活的办法，所以只有搞工业，壮大工业集体经济这一块。否则很难办。有些没有企业的村，靠群众的积累支付各种费用，干群矛盾十分尖锐。苏南有乡镇领导认为：如果放开私营企业发展，(1)将会对现有乡镇及村办企业造成很强的冲击（这种担心反映出地方政府领导对私人企业活力的肯定和对集体企业内在机制缺陷的认识）。(2)地方政府的控制力会减弱，从而带来社会秩序的混乱和治安状况的恶化。苏南社会秩序比浙江好，原因就是苏南的乡镇企业大都是集体办的，而浙江则个体户多。(3)收入差距将进一步拉大，造成社会矛盾。 我们访问了苏南某合资企业的总经理。他原是私人企业主。由于经营有方迅速致富，几年前就在村中盖起了比一般住宅楼高级的别墅风格的小楼，他还被镇政府授予“能人”称号。接着，镇领导便动员他放弃私人企业来经营镇办企业，担任正在兴建的一个规模大、设备好、收入丰厚的中外合资企业的总经理。他同意了。他的感受是，搞私人企业收入高，地位低；现在收入虽没过去高，但地位高了。而且私人企业也没有集体企业的规模大。担任集体企业总经理可以代表大企业去香港和外商谈判，他感到满意。私人企业主收入和地位的不对称性，是具有普遍性的现象。 那么，“集体所有制”的乡镇企业，所有权的主体到底是谁呢？在法律上似乎没有明确的定义。江苏有干部这样认识：“乡镇企业是农村集体所有的社区性合作经济，社区农民对本地兴办的乡镇企业具有财产利益共同占有性。”“乡村基层组织是社区合作经济的集中代表。”“苏南乡镇企业以集体经济为主，它同县、乡、村各级政权有着与生俱来的密切关系，县、乡两级的党政领导者，是发展乡村工业和地区经济的实际决策者，对乡村企业行使重大问题的决策权。”根据“谁拥有财产的最终控制、处置权，谁就是所有权主体”，我们对所调查的6个乡镇的15个企业进行了甄别性分析。在排除掉与社区外的企业联营、内部职工集资的因素后，可以看到：有一个企业名义上是镇村合办，实际上的所有权主体是一个家庭；还有一个企业，镇政权机构认为它是镇办企业，并一再强调它和镇的隶属关系，但它在名义上却是“县属大集体”，该厂厂长认为企业的所有权“说不清楚”，事实上最终控制权是在镇政权机构手中。其余13个企业，乡镇办企业的所有权主体是乡镇政权机构，村办企业的所有权主体是村民委员会。（在我国，村不是一级政权，但至少在某些地区具有准政权组织的性质。） 绝大多数乡镇及村办企业的所有权主体是农村基层政权或准政权组织，这在所调查的地区中是有代表性的。这类乡镇企业和传统国营企业有类似之处。但是，在所有权主体对市场发育的抑制能力方面，二者却有着巨大的差别。传统国营企业的所有权主体是中央政权，它掌握着国民经济的命脉，控制着成千上万家企业。依靠集中计划和行政系统，通过对物资的调拨分配，它可以建立一套完全不同于市场组织体制来替代市场的资源配置功能。就是说，中央政权的调控对象，既有企业，又有市场。当中央政权掌握着极大量的社会财富时，也就具有很强的调控市场的能力。但乡镇、村这样的基层政权或准政权组织，其调控对象主要是企业，方式一般是直接调控，而不是通过市场的间接调控。在社会化大生产的条件下，它们对本社区的企业控制得再严，也不可能形成独立的经济体系，更不可能抑制市场发育。相反，它们属下的企业必须进入国内甚至国际大市场，通过市场交换，才能生存和发展。因此，他们的调控方向也会按照而不是违背市场要求。这就是为什么同是在政权组织控制下，乡镇企业成了市场经济的一支生力军，而传统国营企业却长时间被计划经济所束缚的一个重要原因。 2.乡镇领导机构 乡镇政府处于各级政府的最低层，又是本社区经济的最高领导者，乡镇集体经济事实上的所有者，对乡镇企业的管理起举足轻重的作用。
