对于80年代后期在我国乡镇企业中陆续推行的股份合作制，政策理论界的评价是较高的，被喻为“有中国特色的企业财产组织形式”、“我国农村改革的又一历史创举。”并将其结论为今后乡镇企业产权制度改革的主要模式。因此，许多乡镇企业在组建和改造中实行了这一制度。但由于其操作法规不明确不统一，企业改制各自为政，因而企业组织方式五花八门，表现出极不规范性。这无疑对企业的健康发展是有害的。所以，剖析股份合作企业现存的制度缺陷，探寻使其规范完善的办法和对策是很有必要的。 一、不规范的制度缺陷 从各地推行股份合作企业的实际情况看，不规范的制度缺陷主要出自于以下几个方面： 1.股权设置缺乏依据，产权关系模糊。目前各地的股份合作企业股权设置繁杂，花样较多，但从企业投资者利益的角度看，股权的设置与财产所有者权益不对称，未能真正体现股份合作企业“谁投资、谁所有、谁受益”的原则。一是表现在国家股的设置上，有些企业在核资折股时，由于政府部门干涉，将资产负债表中的“国家扶持基金”划为国家股。这种做法是欠妥的，是对其它股东权益的侵犯，因为这项资金并非国家直接投资。相反，那些靠国家投资扶持起来的乡镇企业（特别是贫困地区），却未设国家股而将其并入集体或企业自有资产，致使国家对这块资金的所有权和受益权被剥夺。二是表现在企业股的设置不合理，若企业试图以此来代表企业自有资产，按照股份化的要求，企业做为法人自身是不能持股的，否则会软化企业经营中的自我约束，从根本上违背股份合作制两权分离的原则。如果让企业职工做为持股者，则又损害了非职工股东的利益，倘若按产权明晰的要求根据企业股的财产构成来明确其代表者和最终归属，那么这份股权的设置就显得多余。所以无论从哪一方面考虑，企业股的设置是没有依据的。三是表现在乡、村集体股的设置上，一些原集体性质的企业在改制后，虽设了集体股，但由于乡村集体经济组织不健全，无人负责，集体成员缺乏主体意识，使这块股权的设置形同虚设，归属不清；而另一些由原合伙企业或私人企业生成的股份合作企业，借集体经济组织未对其投资为由，不设集体股，其实这些企业在工商登记、银行信贷，享受国家优惠政策等方面，却是以乡村集体名义进行的，不应该将其化为乌有。四是表现在个人股权的设置上，一些企业为筹集现金，搞股权配售，即职工只有购买一定比例的现金股后，方能获得量化的集体产权，这是完全触犯集体成员个人利益的，是一种变相的摊派行为。还有些企业实行“入股自愿，退股自由”的做法，从而使企业所拥有的财产支配权缺乏稳定性，投资者个人也缺乏与企业风雨同舟的风险意识，不利于企业的持续发展。 2.分配关系混乱，收益处置不合理。第一，在分配比例上，一些乡镇股份合作企业为了调动股东的积极性，往往忽视企业再生产基金的积累，按股分红的比例过高，导致企业发展后劲不足；而另一些股份合作企业却扩大了提留再生产基金的比例，股东收益基金太少，减弱了对投资者的吸引力，不利于企业在股份化过程中个人股本份额的提高。农业部（1990年发）《农民股份合作企业暂行规定》中所规定的比例，从实践结果看，操作难度较大。因为各地企业的经营实力、市场前景、生产规模不尽相同，除法定公积金和公益金以外，如果硬性规定企业的收益分配，不仅是对股东权利的侵蚀，而且会钝化企业发展的灵活性。第二，有些企业为了缓解资金紧张的压力，对现金股的分配，采取既保息又分红的办法（并非积累性参与优先股），造成对非现金股东利益的不平等待遇，同时也加重了企业负担，降低了投资者对企业的关切度。第三，由于对股份合作企业投入的非现金股本，如土地、技术以及无形资产等缺乏精确的价值估量，致使相应的股本持有者之间的利益关系难以协调，形成新的分配不公。第四，个别企业在未获得税后利润前，为照顾股东情绪，滥用企业资本金发放股利，严重的侵蚀了企业资产，有悖于企业股份化的初衷。 3.股东产权不完整，投资者权利不平等。完整的产权，应该包括对财产的支配权、收益权和处分权，任何一项权利的缺损，都会造成产权的不完整，侵犯股东利益。但在一些股份合作企业中，为防止占股本份额较高的集体股的代表人进入管理机构形成新的政企不分，采取将乡村集体股设为优先股的办法以剥夺其表决权，使集体股处于残缺状态，势必会引起集体资产的流失。 4.企业组织机构不健全，管理职能不明确。一方面，目前仍有许多企业没有明确的企业章程，厂长一般由入股最多的人担任，企业内部组织机构较乱。有些企业的董事长或厂长由乡村行政领导担任，政企未能彻底分开。另一方面对一些组织机构设置较为完整的企业，董事会、董事长、厂长之间的职权界限模糊，很难实现企业管理的民主化和制度化。 以上这些问题，有些出自于制度具体运作中的不规范，有些是制度本身存在着局限性。但不能就此而否认乡镇企业股份合作制存在的合理性，而是应该正确的加以规范，克服制度本身的不足，校正企业改制中的不合理做法。 二、规范化的制度建设 制度的规范化建设包括制度设计的规范化和制度操作的规范化。从乡镇企业股份合作化的实践看，后者问题居多。针对现存的制度缺陷，围绕企业产权制度改革的目标，对股份合作企业主要应从以下方面加以规范：
