政府收费是政府在税收之外参与国民收入分配，保证政府充分行使职能的重要财源。我国政府收费作为政府非税非债收入的主要部分，自改革开放特别是八十年代中后期以来呈显著增长态势，其中不乏合理收费，同时也存在大量“三乱”现象。政府为什么要收费？“税”与“费”的关系如何？怎样对收费进行分类和定费？上述问题都涉及到政府收费的基本理论。本文试图对政府收费的基本理论作一初探。 一、政府收费的界定及理论依据 （一）政府收费的界定 目前，人们对政府收费的界定认识不一，可以归纳为三种有代表性的观点。第一种观点认为，政府收费包括经营性收费、行政性收费和事业性收费三部分。这种划分最早是在1981年辽宁省整顿“乱收费”时提出的。第二种观点认为，政府收费包括行政性收费和事业性收费两部分，简称行政事业性收费。第三种观点认为，政府收费仅指行政性收费。上述三种观点，代表了政府收费的三种宽窄不同的口径，我们依次把它称为宽、中、窄口径的政府收费。笔者认为，政府收费是指国家机关及其授权的事业单位在行使国家管理职能中，按照国家规定，对特定管理对象，为部分地补偿管理成本而收取的费用。政府收费是一种特殊的价格形式，其实质是国家意志和权威的经济体现。按照政府收费的这一涵义，分析经营性收费、行政性收费、事业性收费，我们可以看出，经营性收费是指一部分企事业单位在向社会提供服务性劳动中，按照市场交换原则收取的费用。这些企事业单位采取企业化管理，实行独立核算、自负盈亏，因此，经营性收费是一种市场价格行为，以赢利为目的。虽然一部分经营性收费带有自然垄断特点，仍属于政府规制的范围，但大部分经营性收费是完全可以交由市场来完成的，因此，从总体上说，经营性收费没有体现政府的权威和强制性，经营性收费是一种市场收费，与政府收费无关。事业性收费是指政府办的事业单位在向社会提供公共服务的过程中，按照国家规定，对规定服务对象，弥补或部分弥补服务成本而收取的费用。事业单位的大部分收费，如教育收费、医疗收费同公用事业单位提供水电、煤气等自然垄断物品时所收取的用户费一样，依据的是商品的所有权，在某种程度上也可以看成是经营性收费的一种，不具有政府收费的强制性。而且随着各方面体制改革的深化、市场体系的发育、中介组织的发展，一些直接为经济运行和社会生活服务的事业单位，如设计、勘查、商品鉴定、质量检测、法律服务等，要逐步实行企业化管理，其自身的运转和发展要靠向各类市场主体提供服务所得收入来维系，相应地其收费将逐步由事业性转变为经营性，并按照经营性收费管理原则，制定相应的管理办法。行政性收费是指国家机关及其授权单位在行使国家管理职能中，依法收取的费用。鉴于现行的行政性收费不仅包括一些体现国家管理职能的收费，而且还包括一些在我国特定时期和特定条件下，囿于财力不足而批准某些行政部门及授权单位所收取的财政性收费，这一不规范的收费形式，将随着国家财政状况的好转和管理水平的提高而逐步减少，直至最后消失。因此，行政性收费在剔除了财政性收费的内容后，就是本文所指的政府收费，即窄口径的政府收费。我们这里不用行政性收费而用政府收费一词的原因在于：行政性收费尚无统一规范的定义，而且，行政收费一词容易让人产生误解，认为只有行政机关的收费才是行政性收费，而实际上行政机关、司法机关以及一些事业单位都有这一性质的收费。政府收费应该具有以下特征：（1）政府收费的主体为行政主体， 即以国家名义行使管理职能的国家行政机关及其授权单位。政府收费以行政权力为核心，具有行政强制性。提供劳务服务的企事业单位或者上述行政机关及其授权单位不是用国家名义行使管理职能，而是以民事主体身份从事法律允许的民事活动时，其从事的民事活动（如咨询、培训、代理业务）所收取的费用不属于政府收费。（2）政府收费以国家行政管理职能为前提， 但并不是国家行使所有社会管理职能都采取收费形式，只有在给一部分公民带来直接利益的部分社会管理职能行使后才可以收费。同时，国家机关和国有企业依据财产所有权或商品所有权获得的收入（如事业性收费）不属于政府收费。（3）政府收费的目的是为了部分补偿社会管理成本， 是为了“以费促管”，不以赢利为目的。（4 ）政府收费的条件是不可用税收替代。能用税收替代的项目，就应当通过立法征税而不用收费形式。由上述分析可知，我们指的政府收费仅限于为特定对象服务，而费用不应由所有纳税人负担的审批费、登记费、证照工本费等管理性收费。 （二）政府收费的理论依据 第一，规范社会秩序、保障公众利益的需要。政府作为社会的组织者和管理者，必须运用行政职权，许可某部分被管理者可以为某些行为，或限制另一部分被管理者不得为某些行为，以此来达到规范和维护社会秩序、保障公众利益和公共安全的目的。政府行政许可职能的行使一般采取许可证、执照证书、鉴证登记等形式，其间往往伴有收费行为，政府之所以收费，是因为被管理者获证后便意味着获得了行为权力和相应的经济利益。如各种许可证费、机动车辆驾驶证费、证书执照费、单簿费、护照签证费、企业登记费、商标注册费。通过颁发有关证照，行政主体便于区分有证人员和其他成员，加强管理。对于被管理者来讲，缴费获证后意味着自身某方面行为获得了国家的认可和保护，以及获取了相应的经济利益。 第二，提供公共产品并调节其供求关系的需要。公共产品因其在消费和受益上程度不同地存在非竞争性、不可分割性和非排他性，使之不能通过市场方式提供出来。但也正是由于公共产品的这些特点，又使“免费搭车”成为可能，因此产生在公共产品消费上的“拥挤”现象。为了更好地提供和适度消费公共产品，政府可以采取收税和收费的方式。但与收税相比，收费的立项和标准具有较大的灵活性，能使政府通过收费弥补财力不足，发展公共产品；收费具有交纳者的支出与受益的直接对应性，乐于被收费对象所接受；收费还具有调节公共产品供求，缓解“拥挤”之功能，使公共产品的消费调整到合理状态。日本京都大学山田浩之教授就日本高速公路收费问题提出，在通过收费制度偿还了建设高速公路的本金之后，高速公路也不宜免费使用，否则，“高速公路比普通公路更拥挤”。 第三，消除“外部负效应”的需要。在现代社会，微观主体的行为会对外部环境产生正的或负的效应。由于“外部效应”损益的大小及范围难以确定，因此受“外部效应”影响者不可能因获益而向生产“正外部效应”者付费，也不可能因受害而向生产“外部负效应”者索赔。这必然造成环境的恶化。对此，由政府出面按社会治理“外部负效应”所需成本来核定收费，可以有效地修正社会成本与微观成本的差距，使生产“外部负效应”者负担真实的活动成本，从而从利益机制上约束其产生“外部负效应”。如排污费、交通违纪和事故处理费、各种罚没款等。这类惩罚性收费旨在修正微观成本与社会成本的差额，故其收费标准可按治理成本，即社会边际成本与微观边际成本之差来核定。 第四，提高公共服务质量的需要。公共服务与公共产品具有某些相似的特点，本应由政府提供。但是，公共设施和公共服务完全依赖于政府拨款，往往造成公共设施和公共服务的供应不足和质量低劣。实行收费，可以使公共服务的供给不断增加，服务质量不断提高。另外，与免费相比，对享用公共服务者收取一定的费用还是一种公平的分摊成本的办法。如城市卫生费的收取，从财力上支持了环境卫生质量的提高，也体现了“谁受益，谁负担”的成本公摊原则。因此，收费是一种普遍性的现象。一些市场经济比较发达的国家，也存在收费收入。
