政府机构是政府职能的载体。政府职能归根结底是由社会的需求决定的。社会需求的变化推动政府职能的变化，政府职能的变化推动政府机构的变革。这是政府机构改革的一般规律。在政府职能与社会的需求大体吻合的状况下，有时也进行机构改革，但这类机构改革是通过对组织结构的微调、人员的适度精简及其工作程序的优化，来完成既定的政府职能。我国计划经济时期的机构改革、本世纪30年代至80年代期间西方发达国家的机构改革，都属这种情况。当政府职能已经不能适应社会经济发展时对机构进行改革，是通过对政府行政机构重新设计和重大调整，来完成新形势下的政府职能。这种情形下的机构改革要完成双重使命：通过机构改革来实现政府职能的转变；通过机构改革，使政府行政部门做到人员精干、运转协调、办事高效。我国现在的机构改革必须同时完成这两项使命。 财政压力是推动机构改革的一般动因 财政压力是推动20世纪80年代以来世界范围内行政改革浪潮的一般动因。70年代末，西方出现的财政危机是以工业技术为基础的传统的政府管理模式矛盾的集中体现，它表明西方发达国家必须探索适应信息技术需求的新型政府管理模式。我国目前面临的财政压力是推动我国机构改革的一个重要因素，也是促使全国上下形成推进机构改革共识与合力的重要原因。 据有关方面的计算，我国总人口与财政负担的人员的比例，50年代为600：1，现在是40：1。目前我国党政机关工作人员共800万人，占全国人口的比例为0.66%，而唐、宋、明、清等朝官吏最多时占人口的比例为0.08%。国家预算用于行政管理的支出（不包括事业单位和国防单位），1978年为53亿元，占预算支出的4.7%；1995年为996.5亿元，占14.6%，平均每年增长18.9%。这还不算预算外收入中的各种摊派。在庞大的机构和人员的压力下，国家财政已不堪重负，不少地方财政连吃饭也难以维持。例如，1995年全国有1245个赤字县，占县级单位的50%；欠发工资的有688个县，欠发工资额达55.3亿元。 政府的财政开支（特别是行政开支部分）实际上是政府与社会之间的一种交易成本，是社会为换取政府提供的公共物品（公共服务）而付出的一种成本。任何一个社会都希望这种交易成本尽可能低，即都希望建立一个“廉价”政府，这是一个不容争辩的事实。马克思在《法兰西内战》中指出，法兰西共和国形成的50万军队，50万官员的庞大军事官僚机器，窒息了社会发展的生机。马克思提出了必须打碎旧的军事官僚机器，建立无产阶级新政权，希望无产阶级革命胜利后要建立“廉价”政府。他认为，巴黎公社已经实现了“廉价”政府的口号。实际上马克思的这个良好愿望现在远没有实现。上面的数据表明，我国离“廉价”政府的目标实在是太远了。 政府职能转变是机构改革的直接动因 我国的行政机构是计划经济的产物。在原有的计划经济体制下，政府是国有经济的唯一主体，千万个企业都要根据唯一经营者的计划和审批决定生产什么，向哪里投资，和向谁销售，全国好似一个超级大企业。政府行政机构以实物为对象，按产品来划分专业部门及其内部机构，综合部门同专业部门一样，内部也不得不设立同专业部门对口的机构；与产品的多样性相适应，机构设置必然重叠复杂。叠床架屋的机构必然带来职能交叉不清，机构的职责不清又需要增加新的机构来加以协调。既然政府是资源的主要配置者，政府都要设立庞大的部门来管理宏观的计划和微观的经济活动，这是机构膨胀的内在逻辑。 应该承认，机构改革不是转变政府职能的唯一途径，但没有彻底的机构改革，政府职能转变不会最终实现。自改革开放以来，我国的政府职能转变主要通过了三条途径：公共政策变革的渐进积累；建立市场经济的宏观调控体制和法律体系；机构改革。 （一）公共政策变革的渐进积累 特殊的国情决定了我国政府职能的转变很难通过系统的理性的全国设计来一次性地实现，公共政策变革的渐进积累是一条现实的途径。自1978年以来，通过诸多领域的公共政策改革，我国90年代的政府职能已经大大不同于70年代的政府职能了。如，1993年完全市场化的粮食管理体制取代了粮食方面的全面控制职能。我国政府粮食方面的职能的市场化过程是通过一系列的公共政策的变革来实现的。从1979年4月11 日出台《商业部、国家物价总局关于调整粮食和油脂油料统购价格》规定起，到1989年10月10日，商业部等9 个部委联合向国务院提出《关于试办粮食中央批发市场的报告》，再到1993年95%的市县出台全面放开粮食购销价格的政策，经过十几年的一系列公共政策改革的渐进积累，计划经济时代的全面管制职能，才逐步让位于引导、支持、保护和调控农业粮食政策的政府职能。我国就是通过一系列的公共政策改革渐进积累，来逐步扩大市场在资源配置中的作用的。我国政府职能在生产领域、流通领域、价格管理方面的巨大变化，在很大程度上应归功于公共政策的变革。如果没有公共政策的持续变革，我国政府职能的市场化不会发展到今天的程度。1979年绝大部分商品和生产资料由政府定价，目前基本上由市场定价。1998年工业生产指令性计划产品已由120种减少到18 种。1979年政府对256种生产资料实行调配，目前只对原油、成品油、 天然气、汽车和煤炭5种产品的一部分实行调配。
