一、制度外财政的成因 制度外财政是中国由计划经济向市场经济转型时期的一种过渡性的特殊财政现象。改革开放刚开始不久实施了各级财政承包制，因此启动了世界经济发展史上较为特殊的一种经济发展模式——地方政府主导型经济的发展。当时仍保留了传统的财政体制，即制度内财政，指在现行财政制度以内的政府财政活动，又根据财政资金是否纳入政府预算内分为预算内财政及预算外财政。在这种高度集中的计划经济向分散经营的市场经济发展过程中，首先发生了一个经济权利、经济责任以及经济资源向地方转移的阶段，大量、过去由中央政府或上一级政府负责的事情，逐渐转而由下一级政府负责。但是发展中国家的特点之一是各方面都需要改革发展，其结果是几乎处处都缺钱。地方要发展需要资金，中央财政又只能管真正“全国性”的公共事务，那么地方建设资紧缺怎么办？ 显然，随着计划经济向市场经济快速发展，传统的财政体制即制度内财政已不能适应改革的需要，能适应市场经济的新的财政体制又未形成。因此，在这种转轨时就不可避免地出现一定程度上的“体制真空”和大量“无序”、“不规范”现象，使得新旧交替过程中各种积存矛盾日益加深。在这种情况下，为了应付、缓解这些矛盾，为了维持国家机器正常运转，从而产生了新的财政形式，即制度外财政，指在现行制度以外方式进行的财政活动。由于没有受到制度的约束，通常表现其不规范性，所以又称其为“非规范收入”，“非正规收入”或“制度外收入”或将其与预算外收入一起称作“非预算收入”(off-budget revenue)。 二、制度外财政的主要表现形式 随着市场经济发展，生活水平和教育水平的提高，人们对社会资本和地方公共产品的需求大幅增加，对道路、桥梁、通讯设施，环境保护等建设均需大量资金，而上级政府财政拨款及地方财力分成十分有限，甚至不能保证正常社会行政管理及社会公益支出的需要。解决的办法只有通过制度外财政来自筹资金，由此，制度外财政迅猛扩涨几乎渗入到地方政府财政活动的各个方面。 近年来其收入方式，主要通过税收政策优惠地方企业的效益及各部门、各条线名目繁多的各级收费取得，其支出用途与制度内财政无差异，主要用于地方公众事业的建设。 目前，收入情况较为复杂，其表现形式主要有：(1)收费类型各不相同，有行政事业性收费，主要有管理性收费，资源性收费，惩戒性收费，集资性收费，如：企业注册登记费、城市规划管理费、矿产资源补偿费、卫生医疗收费等；有经营服务性收费，如中介、代理、咨询服务收费等。(2)收费对象不同。有向全社会收的，如车辆通行费、养路费等，有向企事业单位，如工业产品生产许可证费、水资源费等，有向个人收的，如居民身份证工本费，自行车牌费等，有向特定行为进行的收费，如房屋拆迁管理费、车辆购置附加费等。(3)收费单位较多，执收面较广，执收层次多；收费项目批准的部门不同，有中央、省批准的。有市、县、区批准的。就江苏某市为例而言：近几年省以上有权部门批准的收费项目590多项，市批准的近30项，各部门各环节的收费项目达620多项。(4)征收方法不同。有部门和单位直接征收，有委托税务、公安交警、工商、城建规划、街道办事处等单位征收，如税务部门代收散装水泥费、旅游事业发展费，公安部门代收外来人口公共环境管理费，交警代收地方交通重点建设资金，工商部门代收对个体户的各种收费，规划部门代收绿化费、基础设施配套费。(5)收费资金用途各不相同，大部分资金有特定用途，专款专用，如水利工程水费必须用于水利工程项目建设等。 三、制度外财政在经济发展中的作用 在计划经济时许多地方基础设施的建设，地方工业及文教卫生等均由上级政府，甚至中央财政来“预算”，然后由制度内财政拨款，显然这样做势必发生资源配置无效率，又不利于地方积极性的发挥。随着改革的深入发展，经济结构和权利结构发生了重大变化，地方上的许多事情就必须由地方政府来做，因此制度外财政收入对地方的经济发展及社会性支出起了重要作用，大体可归纳为： (1)为经济建设和社会事业的发展筹集资金。为缓解制约国民经济发展的基础产业矛盾，改善投资环境，解决社会事业建设的历史欠帐，提高公共服务水平，以及解决经济发展带来的诸如环境污染等问题，通过收费等渠道筹集资金，增加投入。如电力、电网建设费、防洪保安资金、教育费附加、排污水费、水厂建设费。 (2)促进政府职能的加强和转变，保证了正常的社会行政管理支出的需要。为适应市场经济的发展，规范市场有序运行，政府加强了对市场的宏观调控和管理职能，制度外财政收入解决了管理经费来源不足。同时在向市场经济转变过程中，另一方面政府承担的一些社会性管理职能必须转由社会中介机构承担，这些中介机构需要实行有偿服务。 (3)从现行的财政体制和财政状况来看，目前尚是分灶吃饭财政，财政收入占国民收入的比例还很低，完全由财政税收杠杆来调节社会分配尚不到位，收费作为分配的一种补充。从国家来说，除通过财政体制集中地方财力外，还通过收费、开征基金（资金）、发行国债来筹集资金；从地方来说，因无权开立新的税种，且地方财力留成有限，通过收费解决地方发展资金。就江苏某市近二年各项收费每年达30亿元左右，略超该市地方财力留成，这些资金充分保证了地方所需的发展基金。 (4)促进并推动了与经济体制改革相配套的各项改革。如社会保障体制的改革，相应设立了养老保险基金、失业保险基金、社会医疗统筹金、住房公积金等。完善了我国的社会保障制度。 (5)推动了乡镇建设的发展，对整个乡镇财政收入起举足轻重的地位，如江苏某市有130多个乡镇，1997年全年财政收入22亿元而制度外财政收入就占50%。 实践证明，制度外财政有其合理的方面，是政府财政的一种客观需要和本能行为，对我国的地方经济发展起了巨大的推动作用。 四、制度外财政的弊端 虽然制度外财政有其合理性及显著的正面作用，但其负面作用的事实也不可忽视，普遍存在着许多问题。 缺乏法律的约束，势必导致制度外财政弊端的产生。少数部门和单位利用在由计划经济向市场经济转变过程中，法制不健全，管理有漏洞，不顾集体利益，只顾自身利益，使部分企业形成收取中的“三乱”和支出的“腐败”现象。支出资金的使用目的及去向十分混乱，关键是对这类自筹资金缺乏有效的制度管理和监督，呈现其不规范和随意性。尤其是至今没有一部法律对其内容性质、收支范围，管理权限作出明确规定。
