70年代后期，安徽凤阳农民创造的土地承包制发展为推行全国的以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，成为党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度。稳定和完善这项制度对于加强农业基础地位、推动农业经营的集约化和产业化发展极为重要。目前，影响这项制度稳定的因素主要来自两个方面，其一是某些管理部门（发包方）在土地承包期内擅自变更原签订的土地承包合同，影响政策的信誉和农民的积极性。其二是，土地承包期的限制在承包后期导致承包人的观望心理。这些不稳定因素是导致承包人的短期行为和对承包土地的掠夺性经营，客观上造成土地资源流失的重要原因之一。前一种属管理上的问题，后一种是制度上的缺陷。本文将就后种情况提出建议，并加以论证。 一、土地承包期限：农村土地承包制度无法回避的问题 按照家庭联产承包责任制，用于承包的土地是集体所有制的土地和交给集体使用的国有农用土地。农村经济组织是集体土地的所有者，农村经济组织的成员是土地的使用者，农村经济组织中的个体成员或生产小组，一经承包土地，便是土地的经营者。这里出现了三种土地权益：土地所有权，土地使用权，土地经营权。土地经营权是土地使用权的实现形式。农村经济组织外的成员承包土地，或甲农村经济组织成员承包乙农村经济组织的土地，属于土地使用权的有偿让渡。国有农用土地的承包同集体土地承包属于同一类型。只是土地所有权有所不同。土地承包关系用经济合同来实现，土地所有者为发包人，土地承包者为承包人。承包合同规定承包年限。第一轮承包期一般为15-20年。目前，始于70年代末和80年代初的承包合同陆续到期，第二轮承包已经开始。为了稳定家庭联产承包责任制，1993年中共中央、国务院提出延长承包期30年的意见，得到广大农村群众和干部的热烈拥护，为稳定和完善土地承包关系起到重要作用。同时，承包期的延长有利于树立长期经营思想，避免短期行为，防止对土地的掠夺性经营。 但是，仅仅靠续包和延长土地承包期来解决土地质量的保值或增值并不是一个根本性的办法。这种办法在近20年的时间里已显示出其弊端。弊端之一是土地承包期过长，承包人的家庭变故，如劳动力丧失，承包户迁徙，承包人改事第二、三产业等，都会造成承包关系的变化。变化之一是退包，由发包人重新确定承包人。变化之二是由承包人转包。这两种变化都使承包者难以保证其在经营期间对土地投入所形成的权益。为了避免权益的丧失，在其临退包或转包前，不可避免地进行掠夺性经营，造成地力丧失。弊端之二是承包期限届满，重新续包时，存在着调换地块的可能。因此，接近限满的最后几年，减少投入，甚至不投入的情况必然发生。弊端之三是承包期过长，不利于土地资源的合理调配，制约土地的规模化集约化经营。随着社会经济整体水平的提高，以分散经营为特点的集体经济必然要向规模化、集约化发展。目前，有一些经济发达地区，伴随农业经济由自给性向商品性的发展，规模化经营、集约化经营已被提到日程。有些地区已出现强制收回发包土地，另行招标，大片承包的情况。这不可避免地给原承包人的土地投入和发包人的信誉带来不利影响。弊端之四是，这种承包方式在观念上反映了两千多年的封建土地观。这种承包方式出现之初，主要为了解决集体经营的效率偏低问题，反映了农民对土地经营权的渴望，在使用权上反映了农民的耕者有其田的土地要求。而在土地所有制形式上与唐代均田制下的口分田有极多的相似之处。其后，有些地方出现了口粮田与商品田之分，也没有形成土地使用权的流转机制。在社会化大生产发展的今天，分散承包期限越长，越反映个体化自给自足型小生产的特点。因此，建立土地承包经营权的市场交换机制是改善目前家庭联产承包责任制的关键。 目前，在土地承包制度中有条件的允许承包权的有偿转让，并规定，在转让过程中只允许原承包人取得部分补偿，但不许牟利。这种有偿转让，实际上是象征性的补偿而已，并未反映土地的真正价值。另外，有些地区把承包土地分为口粮田（除负担农业税外，基本属无偿承包）和商品田的有偿承包。商品田的有偿承包，不过是发包人获得土地权益所产生的效益，并不能鼓励承包人产生土地增值动机（特别是在承包期限临近之时）。因此，我们有必要运用历史的启迪和现代产权理论来重新认识当前家庭联产承包责任制下的土地所有权和使用权的问题。 二、古代的“一田二主”制：完善土地承包制度的历史启迪 在17世纪中叶（明清之际）以及以后的三百多年中，我国东南沿海的有些地区出现过“一田两主”的现象，即一块由地主出租给佃户的土地分为田底和田面。田底权归地主，田面权归佃户。当这块土地不发生流转时，田面权并不体现。当这块土地进入流转，田面权不仅体现，而且不可动摇。康熙年间在福建漳州任职的某官看到土地交易中大量的地契文书都承认田面权，认为这是“漳泉刁民”之“刁”所在。那么，这种田面权在土地流通中是怎么体现的呢？当地主收回佃出之地而出卖时，地主必须从地价中找出一部分给佃户。其二是，佃户可以将所佃之地的佃权出售给别的佃户。其三是佃户可以将所租之地租给他人，第二个佃户向第一个佃户交租，第一个佃户将所取租金的一部分按原合同租价交给地主。这种现象近几十年来引起过经济学家和历史学家的充分关注。但是，对这种现象的认识基本停滞在永佃权的范畴内，笔者也长期持有此观点。现在笔者认为，“一田两主”体现的是双重所有权，而不是简单的土地所有权和使用权二元分离，虽然它直接表现为土地使用权的转让。 为什么会产生这种现象，原因就是佃农在租得土地之后，又对土地进行了加工、形成新的生产能力。如果把未垦土地比做原材料的话，那么粗垦土地相当于初级产品，而形成精耕细作条件的土地相当于精加工产品。用产品观念来解释，佃农对耕地投入所形成的新的生产能力，自然拥有所有权，只是在土地未流转时，这种土地增值不能直接以货币的形式表现出来而已。清代一田两主之所以只出现在农业经济发达地区而不出现在粗放农业区，也恰恰说明了这一分析的合理性。 用现代物权理论来解释，土地出租者（土地发包者或委托发包者）是土地所有者，其对土地的物权体现为所有权，是一种完全的物权。而承租或承包者则依法具有对这块土地的使用权，使用权属他物权，是一种不完整的物权。不完整物权的所有者无权出售其物权客体。反过来，如果在法律上承认承租者以某种价值让渡这块土地，那么承租者必然在实质上拥有对这块土地的某种所有权。清代有些地方以法律惯例的形式承认“一田两主”的合法性，表明在这种条件下的佃农对承租的土地具有某种所有权，而这种所有权并不伤害土地所有者的完整物权。因此，“一田两主”是在经济发展的情况下出现的双重所有权。这种田面权，构成佃农在既定范围的完全物权。
