社会保障基金的监管政策与制度建设是社会保障制度改革的有机组成部分，但是在过去十多年的社会保障改革过程中，如何改进、健全社会保障基金的监管政策，加强制度建设，尚未引起各级政府的足够重视，社会保障基金乱提、挪用、浪费等现象，都与此有关，妨碍了社会保障制度改革的进展与深化。因此，社会保险基金监管政策和制度建设，特别是财政监管政策和制度建设，应引起各方面高度重视，对此作出系统性的设计和安排。 一、社会保障基金财政监管的现状分析 国家各级财政部门从社会保障制度建立开始，就着手开展了社会保障基金的财政监管工作，特别是财政部门成立社会保障机构以来，出台了一系列社会保障基金财务会计制度、投资管理规定、财政专户存储制度等办法，切实加强了对社会保障基金的财政监管。但是，由于目前社会保障管理体制的高度分散，社会保障基金管理仍分别处于市、县统筹层次和行业分散管理层次，往往使财政部门出台的种种制度规定如同“橡皮图章”，发挥不了应有的制约和规范作用。 （一）与社会保障基金“五龙治水”分散管理密切相关的是，社会保障基金的监管也分散无序，并带有明显的地方利益倾向。 社会保障筹资模式虽然由以前的社会统筹模式转变为目前的“社会统筹与个人帐户相结合”的模式，但以前的“县级统筹”、“市级统筹”和“省级统筹”以及11个行业部门自成体系的分散管理格局仍被沿袭下来。这种分散管理的格局实际上赋予了市、县或省级政府在社会保障基金管理方面很大的自主权，可以根据地方政府的利益和政策目标管理社会保障基金，带来了社会保障基金管理各行其是、“上有政策下有对策”的现象，使中央政府或中央财政在社会保障基金监管上出台和颁布的种种法规、条例起不到应有的约束作用。何况社会保障基金目前已形成了近千亿元的结余资金，这些资金对于解决地方经济建设资金短缺的矛盾无疑提供了便利。因此，地方政府更多地从地方利益出发管理社会保障基金。一是允许地方自定社会保险的缴费率，出现了各地社会保险缴费率的参差不齐和超过中央规定费率的现象。社会保险收支规模以及结余资金的多少，在很大程度上取决于社会保险缴费率的高低。近几年，国务院明令禁止各部门、各地区乱收费、乱设基金，促使地方政府想通过社会保险缴费这一合法和正当的渠道，多收取一部分费用，既可以应付未来人口老龄化高峰给社会保险带来的压力，又可以在近期多积累一些可供地方用于经济建设的资金，以解决地方经济发展资金紧缺的矛盾。尽管国务院1995年第6号文件规定养老保险缴费最高不能超过25 %，而各地在实际执行中，养老保险缴费率一般都超过25%，有的地方高达38%。而参差不齐的社会保险缴费率，不利于劳动力在地区间、部门间的横向流动，也不符合社会保险服务均等化、规范化的原则。二是社会保障基金归县、市地方政府分散管理的结果，使社会保障结余资金缺乏安全感，随意动用结余资金用于基建投资、房地产投资，甚至炒股、放贷的现象并不少见。从财政部1996年组织的对养老、失业保险基金的专项检查的实际情况看，结余资金的使用带有很重的单纯地方利益特点。比如，××省人民政府发文规定，将养老保险基金投资于本省重点建设项目和技改项目；××省劳动厅批准××市社会保险事业管理局动用养老保险基金1000万元，投资于海南亨通房地产公司，至今连本金也没有收回；××省1993年至1995年投资于房地产的养老保险基金数达6.57亿元；××市1992年成立社会保险公司以后， 先后动用养老保险基金2905万元投资入股；主管部门利用权力挤占基金和管理费，据全国54 个被查单位统计，各级劳动行政主管部门挤占社会保险机构管理费达3400万元。种种情况表明， 社会保险基金置于地方分散管理之下， 就难以避免滥支和挪用现象，尽管财政部、劳动部1994年发文规定社会保险结余基金80%要用于购买国债，但从1995、1996年两年实际执行情况看，全国真正用于购买国债的社会保险基金不到社会保险结余资金总额的20%。 （二）中央财政目前虽然在社会保障基金监管方面出台了结余资金投资管理规定和各项保险基金的财务管理制度，并对各地养老、失业两项保险基金管理进行过专项检查，但这些监管手段受部门和地区分割的影响，没有充分起到应有的监管作用。 各级财政部门成立社会保障机构后的几年时间里，已在社会保障基金管理方面做了大量工作，使社会保障基金的财政监管得到了进一步的加强。但与社会保障事业长远发展的要求相比还存在较大的差距。一是受到当前社会保障基金管理地区和部门分割的制约，这些监管制度和手段没有形成“令行禁止”的约束力。基金的收支管理仍停留在县、市或省级“块块”管理和11个行业部门的“条条”管理上，而基金的行政管理则是“五龙治水”。过去社会保障财务会计制度都是劳动、卫生、民政、人事部门制订的，只有在财政部门成立社会保障机构以后才转到财政部门。在“条块分割”的社会保障管理体制下，条块各自为政，财政部门出台的各种收支管理和财务管理政策，往往只是个“橡皮图章”，形不成约束力。这是财政部出台的社会保险基金投资管理政策和财务会计制度得不到有效执行的基本原因。二是由于财政部门成立社会保障机构时间不久，参与社会保障基金管理的职责在一定时期内尚难到位，社会保障的财政监管制度处于起步阶段，短时期内无法健全，降低了财政监管效率。这也是造成社会保障财政监管制度还很不健全的客观原因。由于财政监管制度不健全，以及虽有监管制度但执行不力，出现了地方擅自提高缴费率、随意挪用社会保险基金、竞相提高管理费提取比率，以及不按支付条件支付保险金等问题。有些问题虽然通过临时性的专项检查得到了一定的纠正，但毕竟不能从根本上解决问题。只有随着社会保障制度的进一步健全，财政监管手段的进一步加强，才能从制度上堵塞漏洞，形成更强的约束力。 （三）各级财政部门对社会保障基金监管机构的建设、监管人员的培训、监管制度的规范化等还存在不少薄弱环节，与社会保障制度发展要求不相适应。 财政监管仍然非常薄弱。表现在：一是财政监管手段单一，不能形成综合配套的监控能力。目前财政监管主要限于财务监管，即通过统一全国养老、失业及其它经办机构的财务管理制度，实现对社会保障财务会计记录、营运情况真实性的监管，但实际上目前仍有一些地方和部门没有执行统一的财务管理制度，财政部门也无力迅速加以纠正。财政部门虽然出台了社会保险基金投资管理规定，但因缺乏法律约束力以及相应的惩戒措施，使投资监管没有产生应有的效力。二是财政监管专门机构还未建立。财政部门现有的社会保障机构多是从制度建设和业务指导方面着手建设的，内部还没有设立专司监管的机构，不利于在社会保障制度改革中及时贯彻强有力的监管办法。三是监管人员缺乏，工作人员素质有待提高。四是财政监管制度还很不健全和不规范。已有的财政监管制度还没有形成体系，社会保险基金运行过程的许多环节没有建立相应的财政监管制度。如会计制度、投资运营制度、基金支付制度、预算管理制度、补充保险监管制度等尚未建立，已建立的监管制度也不太完善，尚不具备较高的法律效率。
