一、计划经济下财税作用于经济的手段和方式已大部分失效，以引入市场机制为特征的经济改革要求财税对生产和分配的直接控制转向间接调控 中国的经济体制改革，是由市场调节为基础进行资源配置取代计划为主的资源配置。随着市场化进程，经济的运行机制从计划直接调节企业生产和商品流通转为市场的直接调节。其中，国民收入分配机制、收入分配格局发生了明显的变化。与此同时，财政在国民收入分配中的地位、对国民经济的作用也发生了重大的改变。 1.政府财政对国民收入的直接分配和控制功能已明显弱化，应及时转向对收入的间接调控。计划经济下，财政是国民收入的分配主体。财政分配通过制定和调整企业财务制度（成本核算标准等）和利润分配制度，直接控制住了企业的国民收入初次分配。即在企业财务核算和分配时，就由财政确定了国家与企业各自收入分配的比例。由于财政直接控制住了微观经营主体的基础性分配，从而使国民收入中剩余产品价值的绝大部分，在初次分配时就集中到了国家手中。据改革初1980年的统计资料估算，全民所有制工业企业创造的剩余产品价值约有86%和集体所有制工业企业创造的剩余产品约有65%上缴了国家财政。财政集中了剩余产品的绝大部分，它也就成了固定资产投资的主要来源。 在这种直接控制下，一方面国家可以集中财力，通过指令性计划推进工业化进程；另一方面，各地区、各行业的收入以至个人收入在初次分配时就呈现较高的均等化特征。据资料反映，中国改革之初，收入分配的基尼系数比世界上大多数发展中国家都低。城市的基尼系数在0.20以下，农村的基尼系数估计在0.21至0.24之间。经济动力的激励机制主要依赖政治宣传、精神激励、劳模示范效应。 经济体制改革后，随着收入分配的市场化，财政逐步退出国民收入初次分配领域，其主要表现为：（1）财政不再用指令性方式， 而是采取指导性方式控制企业的财务核算和分配。（2 ）财政不再主要以收取利润方式而主要采取税收形式参与企业分配。（3 ）财政和劳动管理部门不再以指令性方式控制企业工资和奖金的分配。这些变化标志着国民收入分配由计划和财政的直接控制转变为市场调节下的收入分配机制。这一转变所带来的主要结果是：第一，国民收入分配的格局发生重大改变，个人收入占国内生产总值的比重不断扩大成为这一变化的主要特征。政府占有份额的缩小和个人占有份额的增大，表明计划经济下的计划者主权向市场经济下的消费者主权转变（见表1）。第二， 各种收入差距扩大。主要表现为：一是城市居民和乡村居民收入差距都有明显的扩大。从基尼系数看，1980年我国城镇和农村居民的基尼系数分别为0.16和0.24，1995年分别上升为0.31和0.33。二是东中西部城镇居民收入差距显著。1985年为1.15：0.88：1，1990年扩大为1.28：0.92：1，1995年扩大到1.42：0.97：1。三是不同行业的职工工资差距扩大。 据统计局对16个行业的数据计算，以全国各行业平均工资为指数1， 用工资最低行业和最高行业分别与之相比，1978年为0.76：1：1.38，1995 年扩大为0.64：1：1.43。四是国有经济、 集体经济和其他经济形式（以股份制企业和三资企业为主）的职工平均工资之比，由1990年的1.36 ：1：1.78扩大为1994年的1.48：1：1.94。 不同的研究报告对我国收入差距扩大的数据计算是有差异的，但共同的结论是，改革开放后伴随着收入分配机制的转换，各种收入差距呈现不断扩大的趋势。 表1 政府、企业和个人占国内生产总值的比重（%） 年度 政府收入 企业收入个人收入 197832.7 16.151.2 199013.8 22.264.0 199514.1 16.869.1 资料来源：刘佐《关于中国税制改革发展趋势若干问题的思考》，《管理世界》1997年第4期。 上述两个结果说明，计划经济下的财政对国民收入分配的直接控制作用已今非昔比，政府对收入初次分配的直接控制力已明显减弱，原有的收入分配管理和控制手段在很大程度上已失效。在市场经济调节下，收入再分配的调节主要应发挥税收、财政转移支付和社会保障制度的作用。 2.财政直接控制全社会资源配置的功能已大大降低，应转向对公共部门的资源配置以及对经济结构的间接调节。计划经济下的财政在实现指令性国民经济计划中，对全社会的资源配置起着关键性的作用。全社会固定资产投资的80%左右是财政提供的，包括基本建设的投资、企业更新改造投资、科技三项费用投资以及支援农业的投资等。从财政支出的构成看，经济建设性支出占全部财政支出的比重高达50%至60%。因此，国民经济结构的形成和整个社会资源配置由指令性计划通过财政投资实现。 随着经济体制改革的进程， 计划调节向市场调节的转换， 财政在1979年前后先退出了企业更新改造投资领域（个别行业除外）。随后客观上由于财政与企业分配关系的调整，财政资金的短缺，又大大减少了对国有企业流动资金的供给和国有企业基本建设的直接投资。财政投资占财政总支出的比重由1981年的20.5%下降为1995年的7.7%。 财政投资在全社会固定资产投资中所占的比重由1981年的28.1%下降到1995年的3.1%。这表明， 计划经济中的建设性财政已逐步转向市场经济的公共财政，财政对经济结构的调节也只能由直接控制转向间接调控。 除以上两方面的重大改变外，财政由以结余性平衡为特征的财政转变为以赤字预算为特征的非平衡财政。财税的一些重要的政策，如以“区别对待”为特征的税收原则转向“公平税负”的税收原则，等等。这些变化说明，计划经济中财税对经济的作用方式和政策已无法适应社会主义市场经济的要求，必须建立起新的调控政策和手段体系。 二、1994年的财税改革开始建立适应社会主义市场经济的新体制，但离财税有效地进行宏观调控的要求尚有一定距离 社会主义市场经济条件下财税的主要功能和作用应是：第一，保证公共部门资源的有效配置，并通过财政支出和政府的投融资对国民经济重大的结构进行调节。第二，通过收入的再分配，调节收入差距，以促进经济的稳定增长和社会的安定。第三，与货币政策相配合，调节社会总供求。
