农民负担，广义地讲包括农民所承担的税收、工农产品不等价交换、提留统筹、集资摊派等，它是与农民有关的公共产品的成本分摊。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分摊。由于税收是政府提供公共产品的规范化筹资渠道，属于公共收支制度范畴，因此可以看作是农民购买政府制度内公共产品的支出，而税外负担则可以看作是农民购买政府或社区制度外公共产品的支出。本文采用狭义的农民负担，即农民购买政府或社区制度外公共产品的支出。 一、现行农民负担体制的形成 中国农村废除人民公社、推行家庭联产承包责任制，有力地促进了农业生产的发展。但农村公共产品供给制度的变革没有跟上，造成实行家庭联产承包责任制的早期农村公共产品供给不足，后来公共产品又供过于求、农民抱怨负担太重。无论是供给不足，还是供过于求，都与制度外公共产品供给体制不完善有直接关系。 （一）人民公社时期的制度外公共产品供给。 人民公社制度的基本特征是政社合一，无论是生产队、生产大队还是公社本级，都既是一个政权实体，又是一个经济组织。通过税收手段筹集的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足。人民公社制度正常运转所需的公共产品，如交通、水利、学校等，主要靠制度外供给。制度外公共产品供给所需经费的筹集，与公社制度框架中的分配制度有着密切的联系。公社的分配制度是实行工分制，扣除各项费用之后的剩余部分以工分为权数分配给每位成员。在工分制下，制度外公共产品的成本按两种方式分摊，物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以增加总工分数、从而降低工分值的方式加以弥补。因此，对公社时期的制度外公共产品供给的分析可分为两部分进行： 第一是制度外公共产品物质成本的分摊。以1978年为例，全国农村基本核算单位总收入的分配结构为：生产费、折旧费和管理费占34.4%；税收占3.4%；公积金、公益金占9.1%；社员个人分配占53.1%。其中用于制度外公共产品物质费用的，包括管理费、公益金和公积金的一部分。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各项费用，再确定个人分配，因此从物质成本分摊的角度讲，公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量。决定制度外公共产品供给水平的主要因素，是政府的指令。 第二是制度外公共产品人力成本的分摊。公社时期制度外公共产品生产的最显著特征是大量使用劳动力，劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。与其他任何制度安排相比，公社制度在将劳动力资源配置于公共产品的生产方面确实具有最大潜力。这主要是由于，工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，工分是一种“取之不尽，用之不竭”的资源。干部、教师、乡村医生等公共产品生产者，以及修水利、建道路等所需劳动力，与农业直接生产者一样参加工分分配。制度外公共产品的人力成本，以增加工分总数、从而降低工分值的方式得到分摊。工分制以及工分总量膨胀的无约束，是公社时期制度外公共产品供给的主要基础。 （二）现行农民负担体制的内涵。 人民公社解体以后，成立了乡级政府和作为农民自治组织的村民委员会。虽然相应设立了乡级财政，但乡级财政的支出范围非常有限。乡范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业，其性质与公社时期一样，属制度外公共产品。尽管这部分公共产品的成本分摊方式与公社时期有所不同，但从游离于公共收支制度范畴之外这一点看，现行农民负担体制却是公社制度的延续。现行农民负担包括乡级政府制度外公共产品成本分摊、村级组织全部公共产品成本分摊。 按宪法的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担，现行政策允许全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。也就是说，这五项公共产品的成本分摊，没有纳入公共收支制度即财政收支制度范畴。 村级组织究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等。公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出。管理费用于干部报酬和管理开支。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。 乡、村两级除向农民分摊公共产品的货币成本（用于物质费用和大部分人力费用）以外，还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本。这就是义务工和劳动积累工。按现行规定，每个农村劳动力每年承担5个～10个义务工，10个～20个劳动积累工。 义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建勤、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设。 （三）两个时期农民负担体制的比较。 现行农民负担体制虽然从本质上讲是公社时期制度外公共产品成本分摊体制的延续，但两者也存在差异。首先，从公共产品所需物质成本的分摊看，公社时期是在集体分配之前直接从各个基本核算单位扣除，单个农民并不清楚自己分摊的公共产品物质成本为多少，农民对负担轻重与否的感受是间接的。现行体制下，农户是基本核算单位，公共产品所需物质成本直接分摊到户，单个农民对负担轻重与否的感受是直接的。其次，从公共产品所需人力成本的分摊来看，公社时期的办法是增加工分总数、降低工分值，单个农民同样不清楚自己的负担份额。现行体制下，由于农民获得了劳动支配权，乡、村两级动员劳动力资源的能力大大下降，公共产品所需人力成本的货币化程度大大提高，农民承担的公共产品人力成本分摊大部分以货币形式支付，少部分以活劳动的形式支付。这是目前农村公共产品生产的劳动密集度大幅度下降的根本原因，劳动力资源的稀缺度上升并不是主要原因。
