1949年10月至1954年6月，中央人民政府成立后， 将全国划分为若干大行政区，分别建立大区“人民政府”或“军政委员会”。中央政府授权各大行政区人民政府或军政委员会，分别对全国各地区进行领导。大行政区的建立，源于中共早在建国前就已开始筹划的中央与地方权力的重新划分和确立。 （一） 中共中央决定重新划分中央与地方权力，是在1948年上半年。当时，解放战争转入战略进攻，建立新中国的任务已正式提上日程。新的形势和任务迫切要求中央完成高度的集中统一。但是，在过去几十年的游击战争中，各根据地因敌人的包围、封锁，被分割成许多分散的独立单位。这些单位各自面临的敌情和政治经济条件不同，因此，中共中央曾长期给各根据地以较多的自治权。这一方面使各根据地能在艰苦复杂的情况下得以充分发挥各自的积极性与创造性，发展壮大；另一方面，也在党和军队内形成分散主义和地方主义， 出现无政府无纪律状态。 1945年七大召开，中共在政治上、思想上、组织上实现空前统一，中央的权威得到加强，为以后消除党内存在的分散主义、地方主义提供了条件。1948年后，革命形势和任务发生了根本变化，中央与地方如何重新划分权力，如何加强中央的集中统一领导，成为当时中共中央急待解决的重大问题。 毛泽东在党内明确提到这一问题，始见于1948年4 月致许世友的电报。电文指出：“中国新的革命高潮的到来，我党已经处在夺取全国政权的道路上，这一形势要求我们全党全军，首先在一切政治上的政策及策略方面，在军事上的战略及重大战役方面的完全统一，经济上及政府行政上在几个大的区域内统一，然后按照革命形势的发展进一步地考虑在军队的编制和供应上，在战役行动的互相配合上，以及在经济上在行政上（那时须建立中央政府），作更大的统一。总之，革命形势要求我党缩小（不是废除）各地方各兵团的自治权，将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央，而在各地区各部分则统一于受中央委托的领导机关。”（注：《中共中央文件选集》，第14册，中共中央党校出版社1987年5月版，第101页。）在这封重要电文中，毛泽东还提出：一、欲夺取全国胜利，必须集中全部权力于中央；二、为达此目标，又须首先在“几大区域内”完成政治、军事、经济和行政上的统一；三、在以上前提下，中央授权于中央委托的各中央局，对全国各地和兵团分区域进行直接领导。可见，毛泽东关于先集权于中央，再授权各中央局分区领导的总方针与步骤，已基本确立。 根据以上方针，中共中央在1948年夏至1949年初采取了以下集权措施：一、建立各中央局和军区，首先在全国几大区域内完成党和军队系统的统一，以结束过去各根据地的分散状态。二、在建立各中央局、军区的同时，中共中央又严格要求这些大区党和军队的领导，必须不折不扣地执行向中央请示报告制度，以缩小地方权力，克服党内和军内的无政府无纪律状态。三、具体划定中央与地方权限。以上措施，为取得解放战争的胜利，夺取全国政权并领导全国人民建立统一的新中国奠定了基础。 在以上各项集权措施基本完成后，中共中央又根据解放战争形势的发展和要求，从1949年初起，开始考虑在经济和后勤工作中向地方授权的问题。 1949年1月6日，中共中央召开有各大区负责人参加的政治局会议。会议确定本年内成立中央政府。新中国成立在即，中共将面临取得全国政权后经济恢复等艰巨任务，在加强中央集中统一后应否授权地方，中央与地方权力如何划分，是这次会议的重要议题之一。周恩来对此提出了一个重要原则：集权与分权要适当，在过渡时期，不要做得太急。针对经济工作中具体应如何划分中央与地方权力的问题，周恩来提出：预决算大体统一规定，各区提来，中央审核；银行发行权要统一，以便统一管理军费、供应和统一物价；兵工厂统一计划，统一分配；军需生产统一计划，分担任务；铁路提前集权，由中央管。至于出口贸易，只统一计划，业务由各区分担；各区之间的相互贸易，中央不过问。（注：《周恩来传》，中央文献出版社1998年2月版，第911页。）刘少奇也提出：关于生产和经营的统一问题，由于中国太大，中央着重于统一规划，统一领导，要由地方来管理和经营；有些可能统一经营的，管理也要由地方去做。（注：《刘少奇年谱》，下卷， 中央文献出版社1996年9月版，第178页。） 3月5日，中共召开七届二中全会，周恩来进一步就中央集权与地方分权问题做了系统发言。他这次发言，内容已不限于经济工作，而是根据过渡时期的特点、中国区域性存在以及地区分权的必要性指出：现在我们正处于从根本上打倒国民党走向完全打倒国民党的过渡时期，正在由分散到统一。这不是几个月而是要几年才能走完的。过渡时期是特点，我们要抓住这一特点，不然会犯错误。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。根据过渡时期的特点，统一的方针是：在分区经营的基础之上，有步骤有重点地走向统一。（注：《周恩来传》，中央文献出版社1998年2月版，第914页。）七届二中全会结束后不久，刘少奇也对民主党派负责人谈到：中国地方很大，很多事有地方性，需要分别处理，如果把不可能或者不需要统一的硬统在一起，事情就会搞糟。（注：《刘少奇年谱》，下卷，中央文献出版社1996年9月版，第213页。）
