1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，开启了我国高等教育管理体制改革的征程，至今已整整40年。这是一条不平凡的历程，既不断探索、不断进取，又错综复杂、艰难曲折，成败得失也是见仁见智、各说不一。2025年初，中共中央、国务院颁布《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》，提出了建设教育强国的宏伟蓝图，并在“深化教育综合改革”主题之下重提“提升依法治教和管理水平”“落实学校办学自主权”问题，对高等教育管理体制改革提出了新的要求。为此，有必要总结40年来我国高等教育管理体制改革的历程，在新的起点上探索高等教育管理体制改革的路径。 一、七重政策命题 40年来高等教育管理体制改革的推进方式，都是顶层设计先行，由党和国家领导机构出台顶层文件，提出改革的政策命题，然后再由主管部门贯彻实施。对40年来的顶层文件进行梳理发现，关于高等教育管理体制改革的重要命题至少有七个。 1.改革“统得过死，统得过多”的“弊端”，“扩大高校办学自主权” 1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，是改革开放时期关于教育体制改革的第一份顶层文件。《决定》认为，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。针对“政府有关部门”对高校“统得过死”的“弊端”，《决定》指出：“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”为贯彻《决定》，国务院1986年发布《高等教育管理职责暂行规定》，厘清了国家教育主管部门、相关部委以及省级人民政府在高等教育管理方面的不同职责，同时明确了高校的8项自主“管理权限”。 2.“改革包得过多、统得过死的体制”，“政事分开”，使高校成为“法人实体” 第二份顶层文件是中共中央、国务院1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》延续了1985年《决定》的要旨，不仅重提“包得过多、统得过死的体制”，而且将改革目标表述为，“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”；关于“政府与高校的关系”问题，《纲要》提出，“要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。尽管《纲要》没有对“宏观管理”“政事分开”“法人实体”等关键词作出具体界定，但学界的解读还是有助于理解的：所谓“宏观管理”，就是政府部门应该“办教育”而不是“办学校”[1]；“政事分开”的“政”，是指政府行政部门及其行政管理权，“事”则是指高校的教育管理事项及其事权，“政事分开”实则“政校分开”[2]，政府的“宏观管理”与高校自主的“事权”分开；一旦“政事分开”、“政校分开”，政府管其所应管，高校自主其“事”，那么，高校便顺理成章地成为既有权自主其“事”又能自担其责的“法人实体”[3]。 3.“举办者、管理者和办学者职责分明”与“两级管理，以省为主” 国家教委1995年发布的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)，是实施1993年《纲要》的部门文件。《意见》回避了1985、1993年两份顶层文件针对“政府部门”的提法，很有新意地提出了高等学校“举办者”“管理者”“办学者”三个概念，并且指出，“高等教育管理体制改革的目标是：争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架”。《意见》认为，随着社会主义市场经济体制的建立，高等学校特别是中央业务部门所属的300多所高校中的大多数学校“遇到的问题日益突出”，故而体制改革的目标被定位于“两级管理，以省为主”和“条块有机结合”，并具体部署了“划转”“共建”“合作办学”“并校”四大举措。 4.“现代大学制度” 教育部2004年发布的《2003-2007年教育振兴行动计划》，从学校内部管理制度改革的角度提出了“现代学校制度”概念。教育部2007年发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，指出要“以体制和机制改革为动力”，“转变政府职能和管理方式”，首次在官方文件中提出“建立和完善现代大学制度”的命题。“现代大学制度”是一个全新的中国式命题，有着丰富而深刻的内涵，旋即成为官学两界探讨的热点，也是势所必然。 5.“政校分开，管办分离”与“克服行政化倾向，取消行政化管理模式” 2010年中共中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，提出了“政校分开，管办分离”的改革目标：随着国家事业单位分类改革推进，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。由于此前已有“政事分开”和“举办者、管理者、办学者”的铺垫，“政校分开，管办分离”也就可以理解为：政府与学校分开、管理者与办学者分离。《教育规划纲要》对“转变政府职能”的具体要求是，“各级政府要切实履行统筹策划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务体系的职责，……改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。为此，《教育规划纲要》部署了两项重大改革试点，即“现代大学制度改革试点”和“省级政府教育统筹综合改革试点”。从改革目标来看，《教育规划纲要》基本延续了1985年《决定》和1993年《纲要》的要旨，虽然对改革对象的表述比较含蓄，但文件再次强调“政校分开，管办分离”的改革目标，并提出“克服行政化倾向”，“取消行政化管理模式”，能把问题提到这样的程度，也实属不易。
