“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，也是基础教育改革与发展的关键时期。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(简称《建议》)，要求“以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，“促进社会公平正义，注重在发展中保障和改善民生”。[1]这些指导思想与基本原则运用于基础教育，就是要求基础教育公平优质发展，把公平和优质两个目标统一起来。对此，《建议》明确要求“推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，扩大普通高中办学资源，办好特殊教育、专门教育”。这与《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》(简称《纲要》)要求全面构建“公平优质的基础教育体系”是一脉相承、完全一致的。[2]落实《建议》与《纲要》的要求，是“十五五”期间基础教育的重要任务。 我国基础教育包括学前教育、小学教育、初中教育、普通高中教育四个阶段，其中小学教育和初中教育属于义务教育。在教育强国建设中，高等教育是龙头，基础教育是基点，只有促进基础教育公平优质发展，才能满足人民群众对上好园、上好学的强烈需求，才能使高等教育这个龙头抬得更高，才能在整体上提升教育对科技和人才的支撑力，才能有力推进强国建设与民族复兴，才能有效回答“强国建设，教育何为”这一战略问题。当前，我国基础教育发展已经进入各学段整体优化的新阶段，需要以公平优质为导向进行综合改革，以系统思维对育人方式、管理方式与保障机制进行整体变革。 一、我国基础教育发展进入“整体优化新阶段” 改革开放以来，我国基础教育发展很快，但是各学段的发展并不均衡，突出表现在普及程度存在时间落差。最先普及的是小学教育。1980年，中共中央、国务院作出《关于普及小学教育若干问题的决定》，要求1990年前在全国基本普及小学教育，这个目标于1984年实现，当年全国小学学龄儿童入学率和巩固率均超过95％。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，要求有步骤地实行九年制义务教育。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布。1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确提出到2000年实现基本普及九年义务教育的目标。这个目标如期实现，2000年“普九”人口覆盖率和初中毛入学率均超过85％。进入21世纪，九年义务教育从基本普及转向全面普及和巩固提高阶段，2011年底所有县和省全部通过“两基”验收，义务教育“全面普及”任务完成。[3] 从1985年到2010年，在四分之一世纪的时段内，“普九”工作都是教育工作的“重中之重”，学前教育和高中教育的普及相对滞后。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出到2000年实现基本普及九年义务教育，而对学前教育和高中教育提出的具体目标是：大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育，大中城市基本满足幼儿接受教育的要求，广大农村积极发展学前一年教育。2010年是我国基础教育改革和发展的一个重要转折点，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了具体的教育普及目标：到2020年，基本普及学前教育；巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到90％。自此学前教育和高中教育的普及进入快车道。2010年发布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(“国十条”)，认为“学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节”，要求以县为单位编制与实施学前教育三年行动计划。[4]2017年，随着脱贫攻坚战的深化，教育部等四部门颁发《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》，这是我国继普及九年义务教育之后的重大举措，把贫困地区尤其是“三区三州”尚未普及高中阶段教育的地区作为普及攻坚的重中之重。2021年，教育部、国家发展改革委、财政部等九部门联合印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》和《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，提出到2025年，全国学前三年毛入园率达90％以上，全国高中阶段教育毛入学率达92％以上。经过积极努力，到2024年上述目标均已实现，当年全国学前三年毛入园率和高中阶段教育毛入学率均达到92％。[5] 基础教育各学段普及水平的不断提高，意味着教育机会的扩张和教育公平水平的提升，但普及主要是解决“有学上”的问题，当这个问题基本解决后，优质发展即“上好学”的问题就成为主要矛盾。长期以来，无论从政策力度还是实现程度来看，在基础教育普及以及公平优质发展方面，义务教育始终领跑在前，学前教育和普通高中教育跟跑在后。随着学前教育和普通高中教育普及率的大幅度提升，基础教育各学段进入“并跑”新阶段，这意味着基础教育宏观政策的重要变化与转折，公平优质的政策要求从义务教育向学前教育和普通高中教育拓展，基础教育进入“整体优化新阶段”。 二、推进基础教育各学段的“公平”发展 在我国，公共服务体系覆盖幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文体服务保障等九大领域，基础教育排在前列，包括幼有所育、学有所教两个方面。公共服务体系包含基本公共服务与普惠性非基本公共服务两大类。在基础教育中，义务教育属于基本公共服务，由政府保障供给，属于免费教育；学前教育和普通高中教育属于普惠性非基本公共服务，不属于免费教育，但要求“价格可负担”，由政府承担主要责任，家长分担部分教育成本，以解决“入园贵”“入学贵”问题。
