《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》明确提出要建立“市县结合”基础教育管理体制。[1]这一教育管理体制的提出是解决传统基础教育管理中“条块分割”困境的重要破解路径，对实现教育资源跨区域的整合和流动都具有重要意义。区别于传统的基础教育管理体制，“市县结合”强调市级统筹与县级自主的统一。“任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少在形成过程中的时候，才会产生。”[2]因此，有必要梳理这一教育治理要求产生的历史必然性及其可能遭遇的现实挑战，这对深入推进“市县结合”基础教育管理体制建设、促进基础教育高质量发展具有重要理论价值。 一、“市县结合”基础教育管理体制的时代因应 作为教育改革的目标，“市县结合”基础教育管理体制的产生既是教育治理现代化的需要，也是基础教育高质量发展的必然要求，具有充分的政策背景和实践基础。 (一)市域社会治理现代化的要求 基础教育管理体制作为行政管理体制的组成部分，深受我国行政管理体制改革的影响。新时代行政管理体制改革聚焦传统行政体制的局限，如治理体系的碎片化、信息壁垒、服务供需错位等问题，尝试通过调整地方政府内部治理结构，优化地方政府职能体系，进而提升治理效能。从早期的“强县扩权”到“省直管县”改革，我国的行政管理体制主要是以“经济分权”为目标推动地方治理结构的改革。这种“经济分权”在基础教育管理体制改革中，主要体现为突出“以县为主”的变革历程。1994年“分税制”改革使得乡镇财政吃紧，为解决“以乡为主”体制下因乡镇财政薄弱导致的教师工资拖欠、投入不足等问题，强化中央和省级政府的转移支付责任，2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》首次将“以县为主”写入基础教育管理体制的建设目标。[3]但是单纯聚焦强化县级权力也会由于长效监督机制的缺失滋生权力滥用，甚至引发“权责错位”的深层问题。因此，党的十八大以来，行政管理体制改革着重强调以“全域治理”为核心的市域治理现代化。2014年，习近平总书记在河南调研时提出的县域治理“三起来”，即“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”成为市域治理的核心导向。[4]党的二十大更是将“提高市域社会的治理能力”[5]作为重要的改革内容。在此背景下，“市县结合”基础教育管理体制的提出既承接“强县扩权”时期减少行政层级、下沉资源的发展要求，又对接加强市级统筹、进一步整合“市—县—镇”事权的发展任务，对构建高效、有韧性的教育治理体系具有重要的指导意义。 (二)人口变化新趋势下基础教育高质量发展的需要 随着人口出生率的下降，虽然我国学龄人口面临逐年下降的趋势，但是我国的城镇化率却在不断提升。1996年我国的城镇化率超过30％，截至2024年底，我国常住人口的城镇化率已达到67％，有近9.4亿人生活在城镇。[6]城镇化率的提升和农村人口的流动导致学龄人口不断向城市集中。这种学龄人口重心向城市转移必然要求基础教育管理体制的行政层级上移。与城镇化发展相伴随的是郊区学龄人口占比的提升和县域管理范围的急剧扩张。以北京市和上海市为例，据第七次全国人口普查的数据，北京市郊区中小学在校生占全市中小学在校生的58.6％，较2015年提高了5.8个百分点；上海市郊区中小学在校生占全市中小学在校生的68.2％，较2015年提高了12.3个百分点。而从流动人口的变化趋势看，第六次和第七次全国人口普查数据显示，北京市郊区外来新增人口总量为216.8万人，占全市外来新增人口的91.3％；上海市郊区外来新增人口总量为198.3万人，占全市外来新增人口的89％。[7]这说明未来一段时间内，在城镇化特别是大中城市的城镇化进程中，以郊区为主体的人口流入还将主导未来学龄人口流动的总体趋势。这种人口变化的特点也对基础教育管理体制提出整合行政层级、加强教育资源跨区域统筹能力的发展要求，单纯依赖市级统筹或突出县级主导都难以应对基础教育学龄人口的变化趋势，而“市县结合”基础教育管理体制便应运而生。与此同时，学龄人口向城市集聚势必增加市级的管理压力。据统计，2022年广州市白云区的基础教育阶段在校生数量为46.41万人，[8]同年江苏省镇江市的基础教育阶段在校生总数为39.67万人。[9]这意味着超大城市单个市辖区的基础教育体量已远超许多中小型城市全市的规模。在此趋势下，再单纯强调“以县为主”的管理体制极易引发基础教育管理中的事权不匹配问题。 (三)基础教育管理体制已有的政策和实践探索发展的必然 虽然《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》首次明确提出“市县结合”的要求，但在此之前的国家政策和地方实践中已经有不少加大市级统筹、强化县域管理的治理要求，这些都构成了“市县结合”基础教育管理体制形成的前期基础。例如《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求农村义务教育发展在突出县级行政主导地位的同时，强调“省级和地(市)级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要”[3]。近年来，在师资管理、学前教育发展等专门领域，国家出台的政策已经涉及了加强市级统筹和“以县为主”的内容。例如，中共中央、国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》针对教师编制管理问题明确提出，“加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配”[10]；国务院办公厅印发的《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》明确提出，“强化市级政府统筹责任，落实县级政府主体责任”[11]。这些都为“市县结合”基础教育管理体制的形成奠定了充分的政策基础。在实践方面，虽然“市县结合”基础教育管理体制尚缺少全国统一的试点项目，但在“县管校聘”、集团化办学等具体实践中，全国已有许多省市在保持县级政府承担教育发展责任的基础上，开始逐步强化市级政府在统筹区域规划、优化资源配置等方面的职能。例如，浙江省强化了市级层面在学校布局规划、协调跨县域师资流动的职能，通过教育现代化评估机制促使市级加强对县域教育的指导。[12]湖北省一些地方探索建立市级层面统一管理义务教育阶段教师编制的“周转池”，试图解决区域师资不均衡的问题。[13]这些初步探索中的经验为“市县结合”基础教育管理体制的形成奠定了坚实的实践基础。
