一、引言 政府投资基金在国家各部委规章及各级地方政府的规定中，曾有“政府引导基金”“产业发展基金”等多种提法。2025年1月7日，《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》(国办发[2025]1号，下称《指导意见》)印发，将其统一界定为“政府投资基金”，指“各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金”。[1] 作为一项重要的财金联动工具，政府投资基金被赋予培育经济新动能、支持国家科技创新的重要使命。自2001年以来，我国政府投资基金经历了成长期、繁荣期、调整期与规范期，规模快速扩张。根据清科研究中心统计，截至2025年，我国累计设立政府投资基金2164只，总目标规模约11.08万亿元，累计已认缴规模约7.19万亿元，[2]形成了北京、深圳、合肥等典型模式。 由于现行绩效评价体系主要聚焦于基金自身的内部运营和直接政策产出，基金在运作过程中出现了引导与收益两难、政府参与与市场化运作两难的局面，甚至出现扭曲市场的行为，亟须构建公共风险评价指标体系来加以防范、规范与引导。因此，构建政府投资基金公共风险评估指标体系，并对现有政府投资基金进行公共风险评估，对于形成“政府有为”与“市场有效”的金融秩序、实现金融体系健康发展，具有非常重要的现实价值。 二、文献综述 目前，国内外学者直接针对政府投资基金进行公共风险评估的研究较少，但对其进行绩效评价的成果颇为丰富，主要集中在以下方面。 (一)绩效目标研究 国内外学者认为政府投资基金的绩效目标具有多维性。Xu等人指出，政府设立投资基金的目标包括引导社会资本、弥补市场缺口、促进创新和培养人才。[3]李洪江认为创业投资引导基金设立的初衷是支持新兴产业的发展。[4]学者们更强调多重目标的平衡，如政府化与市场化、政策性与营利性的平衡。[5]李红昌、范海天进一步将其提炼为包括政策目标、财务目标和管理目标的三维框架。[6] (二)指标体系研究 已有绩效评价指标体系呈现出从单一财务指标向综合指标演进的特点。国际研究较早关注被投企业层面和基金运营层面的指标，[7-8]并逐渐拓展至社会效益指标。[9]Cumming从GP主要管理者特征、基金盈利能力、运作周期、规模、退出机制等方面构建了评价指标体系。[10]国内研究更具综合性，普遍涵盖政策、经济、社会和管理四大维度，体现了对政策引导功能的重视。[11-14] (三)评价方法研究 该领域以定量分析为主、定性分析为辅。定量方法从简单的投入—产出分析(如DEA模型)演进到注重因果识别的计量模型(如PSM-DID、固定效应模型、GMM等)，用以检验基金对企业创新、经济增长的净效应。[15-16]定性及混合方法(如AHP-模糊综合评价)在指标集成和案例深描中发挥了作用。[12，17] (四)投资成效研究 关于政府投资基金的成效，实证研究结论不一。多数研究肯定了其在引导社会资本、促进创新和产业升级上的积极作用，[18]但也发现基金财务回报往往不佳，[19]且在特定条件下会产生显著的挤出效应。[20] 国内外学者关于政府投资基金绩效评价的成果相当丰富，对本研究有着很好的启示作用，但目前对其进行公共风险评估的成果几乎没有。因此，构建政府投资基金公共风险评估体系，既是对既有成效检验的依据，也是未来投资的指挥棒，具有重要而深远的意义。 三、核心概念与理论基础 (一)核心概念界定：政府投资基金公共风险的内涵与表现 公共风险是指根植于社会系统内部，因行为关联性而产生，其成本无法被市场内部化，后果由社会成员共同且不确定地承担，并会动态演化的潜在威胁。[21]政府投资基金公共风险主要指基金在设立和运作过程中，可能引发的财政可持续性、政府隐性债务、投资效率乃至法律合规等方面的不利影响。具体而言，主要体现在： ①财政与隐性债务风险。这是最受关注的风险，指基金运作可能导致政府实际负担超出预算，形成隐性债务。其成因包括违规举债出资(使用债券、借贷资金出资)、明股实债、承诺回购社会资本方股权或保底收益、风险责任不清(政府承担超出出资额的兜底责任，将市场风险转化为财政风险)。 ②治理与效率风险。它关乎基金能否实现政策目标及财政资金使用效率。其成因包括行政化干预(沿用行政化管理，由主管部门推荐项目，导致效率低下)、引导功能异化(社会资本参与率低，形成政府或国企“唱独角戏”局面)、同质化竞争与资源浪费(缺乏统筹规划，导致资金分散、重复设立)。 ③合规与投向风险。指投资运作违反法律法规或偏离政策导向。成因包括违规操作(如投资二级市场、房地产等禁止领域)、定位偏离(异化为单纯追求财务回报的工具，或成为地方违规招商通道)、资金闲置或挪用。 ④法律与管理风险。涉及基金运作全过程的合规性与透明度。成因包括退出机制不畅(财政资金被长期占用)、监管与信息缺失(运作不透明，信用体系滞后)、寻租与利益输送(缺乏关联交易管理和廉政风险防控)。
