一、引言 党的二十届四中全会明确提出“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”。伴随着外部环境的深刻变化，我国经济发展从高速增长阶段转入高质量发展阶段，在这一背景下，构建以国内大循环为主体的新发展格局，成为应对内外结构性矛盾、实现经济长期健康发展的必然选择。国内经济大循环的畅通离不开国家治理体系和治理能力现代化，财政体制作为国家治理的基础和重要支柱，其改革路径与逻辑演变对国内经济大循环的形成与发展尤为关键。 改革开放以来，我国财政体制逐步形成了以地方分权为核心的治理逻辑，20世纪80年代的“分灶吃饭”体制有效激发了地方政府发展经济的积极性，推动形成了以国内经济循环为主的初步格局。然而，随着市场化进程的深入，分权“逻辑”的局限性逐渐显现，突出表现为“两个比重”下降、中央调控能力弱化以及市场分割加剧等问题，由此，我国酝酿实施了1994年的分税制改革，旨在重建中央财政主导权，增强国家宏观调控能力。然而，由于长期以来的财政平衡观念的影响，分税制改革在集中财权的同时忽视了地方事权与支出责任的调整，造成了“财权上移、事权下移”的制度性矛盾和财政紧缩的效果。这一制度安排在实践中导致地方政府加大了对本地财政资源的汲取，诱发了内需的萎缩和国内企业的出口转向，同时也导致地方政府竞相吸引外国直接投资，造成了我国经济的“外向化”转型以及内外需结构失衡、民生短板固化等诸多问题，最终形成了制约国内大循环的多维度、系统性梗阻。 这一历史过程突出显示了分税制改革前后我国财政体制与经济发展格局的互动与演化。分税制改革作为对早期“分权”逻辑的调整，初步构建了符合社会主义市场经济要求的财政体制，反映了这一时期治理逻辑的调整与演变。但由于造成了地方财权与事权(及支出责任)的不匹配，分税制改革也使得先前的分权激励模式开始面临资金困局，初步形成的国内经济循环受到破坏，我国经济开始转入“外向化”发展；这表明，我国特定历史阶段的治理逻辑与新阶段现代市场经济的发展要求仍不完全匹配，造成了制约国内大循环的多维梗阻。这实际上就要求治理逻辑的进一步调整，基于“统筹”逻辑系统性地重构政府间的财权事权关系，通过将部分事权及支出责任上移至中央政府，为当前构建国内大循环夯实制度基础。 本文将国内大循环置于我国财政体制治理逻辑变迁的背景下进行探讨，其中着重探究分税制改革以来国内经济循环所面临的困境与梗阻，以及当前基于“统筹”逻辑构建国内大循环的路径选择。首先，本文通过简要回顾“分权”逻辑的历史变迁(包括早期分权激励模式的形成与局限、分税制改革对“分权”逻辑的调整)，阐述分权激励模式下国内经济循环的初步格局以及分税制改革的历史贡献。其次，重点分析分税制改革后，地方财权与事权(及支出责任)的不匹配问题如何导致了先前分权激励模式的资金困境，以及这种困境如何造成了我国经济的“外向化”转型与国内大循环的多维梗阻。最后，论证迈向“统筹”逻辑的必要性，明确指出财权与事权(及支出责任)的“统筹”安排是构建国内大循环的制度性前提，并在此基础上提出构建国内大循环的实施路径。 二、“分权”逻辑的历史变迁 财政体制作为国家治理体系的重要组成部分，深刻影响着经济发展路径的形成。改革开放后我国通过权力下放而形成的分权激励模式，促成了国内经济循环的初步格局。但由于分权激励模式的局限性，我国酝酿推行了分税制改革，对“分权”逻辑进行了调整。分税制改革作为一项具有里程碑意义的制度变革，为建立社会主义市场经济体制作出了制度贡献，体现了这一时期治理逻辑的必要调整与演变。 (一)“分权”逻辑的形成：20世纪80年代的分权激励 改革开放初期财政体制改革的一项关键议题，在于如何通过制度创新激发经济活力。基于我国一直以来的财政平衡观念，中央政府逐步推行了以“行政分权”和“财政分权”为核心的分权化改革。 这一分权改革的内在逻辑在于，随着改革开放的大幕拉开，国民经济恢复和社会主义现代化建设需要财政资金的投入和支持，而在我国的财政平衡观念下，财政支出以财政收入为限，财政收入则产生于物资的生产与流通，经济建设和物资生产是财政收入的源头，为此，就有必要充分激励和调动地方政府发展经济、开辟财源的积极性。所以，在20世纪80年代，我国一方面通过行政分权给地方政府下放了包括经济管理权限在内的各项事权与相应的支出责任，使地方能够根据本地实际情况自主决策、自行安排支出；另一方面，则通过财政分权向地方让渡财政收入，以“财政包干”的方式给予了地方政府更大比例的财政收入分成。此外，为确保分权改革能有效作用于经济建设，经济绩效也开始成为对地方政府政绩考核的标准。 在20世纪80年代的分权改革背景下，“谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排。事权和财权比较统一。而且‘分灶吃饭’，自求平衡，权利和责任也挂得比较紧”[1]。因此，分权改革既明确了地方政府各自的权利和利益，也明晰了各自应担负的支出责任，使地方政府开始向权责利紧密挂钩的利益主体转化。这一体制框架为地方政府投身于经济建设提供了强有力的激励，充分激发了地方政府发展经济、开辟财源、壮大财政经济的积极性，推动形成了一种以经济增长为导向的“分权激励”模式。 (二)分权激励模式下国内经济循环的初步格局 从实践效果来看，分权激励模式在激发地方活力方面取得了显著成效，各地方政府开始显现出建设本地经济的巨大热情，特别是乡镇基层政府积极组织和发展乡镇企业，使乡镇企业的异军突起成为改革开放初期的一大亮点。更重要的是，在分权激励模式下，地方政府通过财政分权留存较多的财政收入，不仅对于激发地方积极性具有重要的促进作用，更构成了各地方和乡村基层形成国内经济循环的资金基础。
