巨灾风险管理是国家治理的重要课题。2014年，习近平总书记首次提出“总体国家安全观”的治国理政思想。巨灾风险管理属于公共安全，而公共安全属于社会安全范畴，是国家安全体系的重要组成部分。因此，保障公共安全必须防范和控制巨灾风险。“保险具有经济补偿、资金融通和社会管理的功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段”。基于总体国家安全观，在借鉴吸收域外巨灾保险制度成功经验的基础上，探索建构我国巨灾保险自主法律制度，强化和夯实公共安全，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。 一、巨灾保险制度的学理基础 就巨灾保险制度建构的学理基础而言，一般会从公共产品理论出发，证明政府应当承担巨灾风险保障责任。建构我国巨灾保险制度的学理基础不应当是西方经济学公共产品理论，否则我们将陷入两难悖论。试想，如果巨灾保险是公共产品，政府就应当像举办国防、外交事务一样，承担全权供给责任，那么我们势必又要回到计划经济时代，由中央政府对巨灾大包大揽的传统体制，而且还可能进一步诱发部分地方政府和灾区群众“等靠要”“搭便车”等救灾投机行为副产品，将抗灾救灾责任不当转嫁中央政府。但如果巨灾保险是私人产品，我国巨灾保险势必又将陷入西方商业保险的制度范式。2008年汶川地震以来，我国商业巨灾保险事业发展迟缓的客观事实充分证明此路不通。而且，将巨灾保险视为私人产品有可能会削弱巨灾保险在国家治理中应有的底线保障作用，不利于践行和夯实总体国家安全观。我国巨灾保险制度的学理基础应当是总体国家安全观下的公共安全理论。 二、巨灾保险制度的属性定位 巨灾风险的显著特征是“低频高损”，如果采取商业保险的市场机制思维进行风险管理，商业保险公司必须克服一个棘手难题，即每年均匀收取的保费如何应对某一年突如其来的巨额赔付。这不仅要求保险公司在保单有效期内必须时刻准备巨额赔款资金，而且一次巨灾保险赔款（尤其是在承保初期年份）极有可能导致保险公司倾家荡产。综合考察国际国内巨灾保险的典型案例，从本质上讲，西方的商业巨灾保险模式是一个伪命题。当然，这并非全盘决然否定西方发达国家巨灾保险制度的某些创新举措，如再保险制度、保险责任分层制度等。但是，西方国家的私有制经济基础恰恰决定了其巨灾保险制度只能以商业化为基石，只能在商业化的路径上发展，巨灾保险社会绩效追求相对保守。而这并不符合我国的国情。 社会保险是现代国家最重要的社会安全措施。我国《宪法》第45条第1款既明确确认了公民在极端情况下有获得国家物质帮助的宪法权利，又明确规定了国家负有建构“为公民享受这些权利所需要的社会保险”的宪法义务。公民权利和国家义务的双重视角为我国巨灾社会保险制度预留了充分的立法空间。从根本上讲，巨灾风险“低频高损”的不可保特征决定了其不宜实行商业保险制度，商业保险的逐利本质也不符合管理巨灾风险追求的公共安全目标宗旨。而依托公共财政实行巨灾社会保险可以有效对冲巨灾风险的“低频高损”特点，更有助于实现国家长治久安。所以，根据《宪法》第45条，我国自主建构的巨灾保险的制度属性应当是社会保险，不是商业保险，应当将其纳入《社会保险法》的调整对象。 三、巨灾保险制度的模式选择 就域外立法例而言，巨灾保险中鲜有综合性巨灾保险，普遍实行单项巨灾保险模式。2016年《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》亦明确指出“从应对单一灾种向综合减灾转变”。实践中，2014年以来，深圳、厦门、湖南、海南、湖北等地均已试点实行综合巨灾保险模式。因此，应当采用综合巨灾保险模式为宜，既覆盖各种类型的自然灾害，也将对公共安全构成风险挑战的各种人为灾祸纳入其中。各地方政府都可以根据地域特点，因地制宜地进行单项巨灾保险补充立法。 域外巨灾保险的成功经验之一就是强制居民投保。为了有效控制巨灾风险所带来的消极影响，西方国家推行两项强制巨灾保险规则。第一，投保人强制投保。第二，保险人强制承保。我国地震巨灾保险的自愿投保率也较低。由此可见，采取强制保险的方式是域外巨灾保险事业顺利发展的成功经验，是建构巨灾保险制度的必由之路。我国应当坚持《防震减灾法》第72条规定的“政府主导、社会参与和市场运作相结合的原则”，明确社会力量（即居民和保险公司）参与巨灾保险是其应尽的法律义务，综合借鉴域外“强制投保+强制承保”的双重强制保险立法模式。 四、巨灾保险制度的政府责任 由于深受传统计划经济体制的影响，我国抵御巨灾风险长期依赖传统举国体制，中央政府往往成为第一责任人，救灾重建资金主要来自中央财政收入，对口援建成为中央包揽灾区重建负担的兜底措施。我国建构巨灾保险制度，在理念上应当践行从传统举国体制到新型举国体制的转变。 在现代社会，救助灾民不仅是政府的道德责任，更是政府应当承担的法律义务。我国巨灾保险事业发展迟缓的表象是市场失灵，实则是政府缺位，政府承担积极的、必要的法律责任是打破巨灾保险制度建构僵局的唯一出路。因此，有必要将社会保险的先进理念延伸到巨灾保险领域，央地政府应当全程跟进巨灾风险分担的六个层次，地方政府应当主要关注投保人、地震巨灾保险专项准备金这两个层次，中央政府应当在所有六个层次中都发挥支柱作用，力求建构补偿能力和保障水平更高的巨灾保险制度。 五、巨灾保险制度的财政基础 最近20年，我国经受了2008年汶川地震和2020年新冠疫情两次万亿级别的巨灾损失考验，其中诸多经验教训值得我们认真反思总结。面向未来不确定的巨灾风险，建立强大、持久的巨灾风险融资机制是应当优先考虑的课题。 《预算法》第40条规定：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”就法律性质而言，预备费是最基本、最重要的应急经费来源，是一种制度性的财政风险准备金，能够解决应急治理环境下财政机制零散化和碎片化问题。如果各级政府依法足额提取预备费，必将汇总形成一笔数额巨大的应急资金，彻底打破巨灾保险制度建构的资金瓶颈。
