徒法不足以自行，健全、严格、有力的行政执法对于保障生态环境法典立法目的之实现尤为重要。习近平总书记2023年在全国生态环境保护大会上强调：“必须始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力。要进一步建立健全和严格执行生态环境法规制度，坚持运用好、巩固拓展好强力督察、严格执法、严肃问责等做法和经验。”①生态环境法典针对生态环境违法行为，除了规定罚款等传统行政法律责任外，还沿用并优化了环境保护法2014年修改所规定的按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留这四种旨在加强生态环境行政执法的措施(以下简称“四大措施”)。本文重在讨论生态环境法典为何沿用这四大措施，又进行了哪些立法优化，以及未来行政执行中如何真正实现其对潜在违法者的持续威慑。 一、生态环境法典沿用四大措施的必要性 2013年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“政府要强化环保、安全等标准的硬约束，对不符合环境标准的企业，要严格执法，该关停的要坚决关停。国有企业要带头保护环境、承担社会责任。要抓紧修订相关法律法规，提高相关标准，加大执法力度，对破坏生态环境的要严惩重罚。要大幅度提高违法违规成本，对造成严重后果的要依法追究责任。”②2014年环境保护法修订期间，全国人大常委会法制工作委员会、原环境保护部环境监察局等部门调研发现，环境行政执法实践中存在“守法成本高、违法成本低”，“环保部门对肆意污染、破坏环境并拒不配合执法等违法行为不能采取强制性措施”，“仅靠行政处罚、责令限期改正等行政执法手段”已无法遏制“长期存在超标、超总量排放污染物”等违法行为，一般行政处罚难以制止建设项目不依法进行环境影响评价等主观恶意较强的违法行为等问题，③加强环境行政执法迫在眉睫。2014年修订的环境保护法即创造性地尝试以按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留加强行政执法威慑力。④原环境保护部为其配套制定了部门规章并联合相关部门制定了规范性文件，⑤环保领域通常将相关文件称为“(环保法)四个配套办法”。 2014年10月，习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。我们组织修订与环境保护有关的法律法规，在环境保护、环境监管、环境执法上添了一些硬招。”⑥2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上再次强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。⑦笔者认为，过去十余年的环境执法实践可以证明，较之罚款、警告、通报批评、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件等一般行政处罚，四大措施能够对生态环境违法行为形成更严格、更严密的威慑，这为生态环境法典沿用这四项制度提供了必要性支撑。为证成该判断，下文通过理论解析和实证研究论证四大措施对行政执法严格性的提升、对严密性的构建，进而提升制度的威慑力。 (一)四大措施对严格性的提升 笔者认为，探讨四大措施是否更具执法严格性，须先确定严格性对环境行政执法制度的系统性、整体性要求，进而可据此比较一般环境行政执法措施与四大措施的适用效果，辨明四大措施能否及如何在不同维度上提升环境行政执法的严格性。 1.环境行政执法严格性的多维解析框架 违法的预期收益超过预期成本，行为人才会实施违法行为。⑧若为违法行为设置更高的违法成本，将违法行为可能造成的负外部性内部化，有望为行为人创造在事前放弃违法行为的经济约束。⑨据此原理，环境法律制度严格性的提升，可以显著增强环境规制的威慑力。⑩但在实践中，传统环境行政处罚金额显然畸轻，既不能与违法行为的社会危害性相适应，也远远低于行为主体从其违法行为中所获得的收益。(11) 须指出，严格性并非简单等同于高处罚金额，而是一种具有结构性内涵的制度要求。其核心在于，执法措施能否在违法行为发生与持续的不同阶段，对违法者形成足以改变其行为的实质约束，(12)并促使其及时、持续地遵守环境规范。此外，与其他领域相比，环境违法行为往往具有隐蔽性、持续性与累积性特征，未及时制止极易造成难以逆转的后果。因此，环境行政执法的严格性不能仅注重事后惩罚，而应融于多维度、全过程的制度安排之中。 综上，从执法机理上分析，具有威慑力的行政执法措施至少应在以下四个维度体现制度的严格性：其一，时间维度上，违法成本可递增，即针对企业拒不改正的持续违法行为，制裁应当随时间推移不断累积。如若不然，会逆向激励“企业把违法行为隐瞒得越久就越能从中获利”。(13)其二，空间维度上，对污染风险的即时控制性，即在污染已经或可能在某一物理空间发生时，执法机关应当具备直接控制排污设施、迅速停止违法行为的能力。停止违法行为、防止违法后果发生，也是降低负外部性的一种必要方式。其三，组织维度上，对污染企业生产经营组织能力约束的根本性，即执法措施须能触及企业的生产能力、经营连续性。单纯以罚款为主要形式的行政处罚路径，往往难以直接作用于企业生产经营决策结构，未必足以形成促使企业守法的有效激励。(14)因此，执法措施应能影响企业生产经营行为本身，迫使企业达到环境合规的最低标准。其四，主体维度上，责任后果的穿透性，即在企业责任可被组织结构吸收或内化的情况下，将不利法律后果落实到关键责任人身上，从而改变企业内部的合规激励。刑法学研究即已指出，数额有限的罚金刑对单位犯罪的威慑效果有限，(15)其威慑力显著低于人身自由限制制裁。(16)因此，如企业责任可被组织结构吸收，直接指向关键决策者或实施者的人身自由限制措施，可能较单纯的罚款、限产等组织性制裁更具威慑力。
