一、问题的提出 党的二十届三中全会提出：“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。”集体财产权益是农民财产权益的核心内容，要“赋予农民更加充分的财产权益”，首先要保障好、实现好农民对集体财产的系列权益。农村集体经济组织作为集体财产所有权的行使主体，承担着管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能，是实施乡村振兴战略、建设农业强国、促进共同富裕的重要主体。长期以来，我国集体财产运行管理，尤其是农村集体经济组织的法律制度供给严重缺失，严重制约了农村集体经济组织功能的发挥，导致农民的集体财产权益无法彰显。2024年6月28日全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》(以下简称《农村集体经济组织法》)，弥补了这一法律空白，其颁布实施对于规范农村集体经济组织运行、健全集体资产管理规则、维护农村集体经济组织成员合法权益等意义重大。 《农村集体经济组织法》已经于2025年5月1日开始实施，对该法的全面准确适用和实施是释放其制度效能的关键。但现实中的农村集体经济组织并非法律颁布之后的新生事物，在该法颁布之前，各地已经就农村集体经济组织开展了长期且丰富多彩的实践探索。截至2022年底，在农业农村部门登记赋码的农村集体经济组织约98万家，①这还不包括早期的各地方探索中被视为农村集体经济组织但并未在农业农村部门登记赋码的各种组织。由于当时缺乏全国层面法律的统一规定，实践中相当多被定性为“农村集体经济组织”的组织体，在本质内涵、法律地位、登记管理、名称、成员构成、财产归属、治理机制、收益分配等各个方面都存在差异，与《农村集体经济组织法》中的法定性要求也存在出入。在法律实施后，这些组织该如何定性?何去何从? 对此，需要在准确把握农村集体经济组织法定内涵的基础上，对实践中的相关组织予以检视和甄别，识别出真正的农村集体经济组织，并对照法律的强制性要求对真正的农村集体经济组织开展适法性调整。鉴于此，本文结合《农村集体经济组织法》及相关法律法规的规定，对其中涉及的主要问题予以逐一剖析，并提出法律适用和实施建议。 二、农村集体经济组织的法定内涵与现实甄别 (一)区分农村集体经济组织与集体所有制经济组织 农村集体经济组织作为一个法定概念，有其特定的内涵。但由于国家层面法律供给的长期缺失，将农村集体经济组织与其他类型的集体所有制经济组织相混淆的情况，在理论界与实务界都有发生。 农村集体经济组织作为具有鲜明中国特色的组织体，与集体所有制相伴而生。通常认为，我国集体所有制和集体土地等集体财产的所有权诞生于20世纪50年代的农业社会主义改造。1956年底，对农业的社会主义改造基本完成，这标志着高级农业生产合作社在中国农村普遍建立，也意味着农民的个人土地所有权转变为了高级农业生产合作社的集体所有权。这时，我国农村基本上实现了由半社会主义性质的初级农业生产合作社向完全社会主义性质的高级农业生产合作社的转变。②对于高级农业生产合作社的性质，1956年的《高级农业生产合作社示范章程》第一条规定：“农业生产合作社(本章程所说的农业生产合作社都是指的高级农业生产合作社)是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织。”这是全国性具有法律效力的规范性文件上首次出现“集体经济组织”的概念。随后，高级农业生产合作社发展为人民公社。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》正式确立了人民公社的“三级所有、队为基础”体制，并将农村人民公社界定为“在高级农业生产合作社的基础上联合组成的……社会主义的集体经济组织”。③由此可见，在人民公社时期，农村集体经济组织的内涵和外延均十分明晰，农村集体经济组织以“政社合一”的人民公社为表现形态，当时的生产队、生产大队、公社既属于政治组织，亦属于三级农村集体经济组织，各级组织有自己的社员和集体财产，“三级所有、队为基础”的集体土地是其最重要的生产资料。 在人民公社解体后，农村集体经济组织的职能削弱，在很多地方，其组织机构和组织实体缺失，社会各界对农村集体经济组织的认识出现了“泛化”现象，各地对农村集体经济组织发展演变的探索也呈现出差异化路径，甚至同一地区不同时期对农村集体经济组织的探索都存在较大差异。在2017年颁布的《中华人民共和国民法总则》赋予农村集体经济组织特别法人地位之前，为了解决农村集体经济组织的市场主体地位问题，各地多采取了“借壳”登记的方式，所谓的“农村集体经济组织”在组织表现形式和登记注册上呈“五花八门”之态：有在工商部门登记为农工商总公司、有限责任公司、农民专业合作社、集体所有制企业、股份合作制企业等不同企业类型的，也有在民政部门登记为民办非企业法人的，亦有在农业农村部门登记为经济合作社或股份经济合作社的，凡此种种，不一而足。 以北京市为例，“北京市自20世纪90年代起即开展农村集体产权制度改革，部分改革较早的村改制为股份合作制企业或有限责任公司，并在市场监管部门登记注册；后期改革的村大多改制为股份经济合作社，并以村经济合作社作为农村集体土地所有权的主体，在农业农村部门登记注册。有的地方还实行集团公司化经营”。④具体以北京市丰台区新村街道樊家村为例，其于1983年政企分开后设花乡第十五农工商联合公司，1984年改为樊家村农工商联合公司，2007年5月改制为北京华隆鼎业投资管理公司，在工商登记上显示为股份合作制企业。⑤其在名称和登记注册上虽表现为企业法人形式，但实质是农村集体经济组织，承继了原樊家村农工商联合公司的全部财产和职能。与此同时，2012年在原国土资源部组织的土地所有权确权登记工作中，为了解决土地所有权的登记主体问题，该村又按照要求设立了经济合作社，但该经济合作社只是在土地征收时盖章，所有的集体资产管理事务均是由前述管理公司负责。全国其他地方亦存在类似情况。受这些实践操作的影响，一些研究往往将农村集体经济组织视为一种特殊类型的村办企业或集体企业，甚至是将各种农民专业合作社、供销合作社、信用合作社、乡镇企业、乡村集体所有制企业、其他企业型股份合作组织等一律视为农村集体经济组织。⑥这些观点，实则将农村集体经济组织等同于发展集体经济的组织，混淆了作为法定概念的农村集体经济组织与更为宽泛的集体所有制经济组织。
