一、问题的提出 根据宪法和有关法律规定，我国省级人民代表大会及其常务委员会、设区的市级人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。①观念上一般认为，地方性法规仅在本行政区域范围内有效。②这样的认识似乎符合逻辑。从民主原理上说，本行政区域的人民代表大会或其常务委员会经民主表决通过的地方性法规，自然应当只在本行政区域范围内有效。要求居住在河北的居民遵守北京的地方性法规，这一观点似乎很难成立。 然而，一些现象的存在，似乎并不支持地方性法规仅在本行政区域范围内有效的观点。首先，依据地方性法规作出的法律决定(如法院判决、行政许可、行政处罚等)在全国范围内有效。按照有效性链条的逻辑，下位规范的有效性由上位规范的有效性决定，因而依据地方性法规作出的法律决定应当与地方性法规一致，仅在本行政区域范围内有效。然而，不论是行政机关还是人民法院依据地方性法规作出的法律决定，并不仅在本行政区域范围内有效，而是在全国范围内有效。例如，行政机关依据本省地方性法规作出的行政处罚决定，依据《行政诉讼法》的规定可以在他省(财产所在地法院)通过非诉执行程序申请强制执行。行政机关依据本省地方性法规作出的行政许可，亦在全国范围内有效。又如，深圳市中级人民法院依据深圳经济特区法规《深圳经济特区个人破产条例》作出的免除未清偿债务裁定，效力并不限于深圳经济特区而是及于全国。 第二，地方性法规所在行政区域范围外的人民法院，③在符合该地方性法规的适用条件时，应当且有权适用该地方性法规作出裁决。例如，在顾某诉南京某公司城市公交运输合同纠纷案中，江苏省南京市浦口区人民法院适用《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》作出判决；④在温州某公司与李某劳动争议案中，内蒙古自治区巴林左旗人民法院适用《浙江省工伤保险条例》作出判决。⑤ 第三，地方性法规常常授予中央国家机关派驻地方的行政机关以职责。中央国家机关派驻地方的行政机关，既不是由本行政区域产生，亦不受本行政区域人民政府领导。这些机关依据授予其职责的地方性法规行使职权的现象却十分常见。⑥中华人民共和国海事局在各地的派出机构，不由地方产生，亦不受地方人民政府领导，在性质上为中央国家机关。但它们作为中央国家机关适用地方制定的地方性法规作出行政处罚并不少见。例如，中华人民共和国吴淞海事局适用《上海市船舶污染防治条例》第54条对安徽某公司作出行政处罚；⑦中华人民共和国上海海事局适用《上海市大气污染防治条例》第86(2)条对浙江某公司作出行政处罚。⑧ 除此以外，地方性法规在本行政区域外产生法律效果的类似现象并不少见。早在1990年，即有学者观察到类似现象。但当时的研究认为，这种地方性法规在行政区域外发生效力的现象，只是地方性法规在本行政区域内有效的特殊例外现象。⑨近期，亦有学者观察到地方性法规在本行政区域外产生效力的现象，并明确主张地方性法规的“区外效力”应得到制度的肯定和支持。⑩那么，地方性法规是仅在本行政区域范围内有效吗?地方性法规在本行政区域外产生效力只是一种特殊的例外吗?这本质上是地方性法规的性质问题。如果地方性法规在性质上单纯地是地方的法规，那自然仅在本行政区域范围内有效。前述现象只是地方性法规效力的外溢，属于“例外”。相反，如果地方性法规具有国家立法的属性，是由地方国家机关完成的国家立法，那么它应当在全国范围内有效。前述现象则是地方性法规作为国家立法的应有之义。 地方“性”法规之所以不叫“地方法规”，是为了强调它不是地方的法规，而是具有地方特点的国家法规。我国地方国家机关的立法，不是地方自治的产物，而是源自国家授权，是国家立法的延伸，具有国家立法属性；我国只有一个法律体系，不存在任何所谓的“北京市法律体系”“福建省法律体系”之类的地方法律体系。它们决定了地方性法规在性质上是中国特色社会主义法律体系的组成部分，在性质上是国家法规。一个法律体系的成员在该法律体系所及的全部地域范围内均有效，因此地方性法规应在全国范围内有效。厘清地方性法规的国家立法属性与地域效力范围，可以为更好地做好地方立法工作和地方性法规的适用提供指导。例如，在不与宪法、法律和行政法规抵触的前提下，地方可以针对属于中央事权的事项制定地方性法规。下文将对此详细展开。需要特别交代的是，我国香港、澳门两个特别行政区及我国台湾地区的情况较为复杂，本文论据和结论是否及在何种程度上适用，将留待另文专门讨论，本文暂未处理。 二、地方立法权来源于中央授权决定了地方性法规是国家立法 有一种观点认为，地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力，来源于地方自治权。“地方立法权源于并服务于地方自治权，地方立法的本质属性在于地方的自治性。”(11)在现代国家中，人民主权观念的普及，使得一切权力源于人民的观点成为普遍共识。地方各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，由人民直接选举或者间接选举产生。这种民主形式，确实容易让人以为地方人民代表大会及其常务委员会的各项职权直接来源于选举产生它们的地方“人民”，(12)进而将地方立法权视为来源于地方自治权的一项权力。然而，地方人民代表大会及其常务委员会的民主产生方式及其作为地方国家权力机关的地位，不能说明地方立法权来源于地方自治权。在我国，地方立法权来源于中央授权，地方立法是国家立法的延伸，具有国家立法属性。
