《民法典》框架下公共图书馆法人治理的困境与重构

　　1 问题的提出

　　习近平总书记强调：“文化关乎国本、国运”[1]。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出，要“完善公共文化服务体系”，“健全社会力量参与公共文化服务机制，推进公共文化设施所有权和使用权分置改革。深化文化领域国资国企改革，分类推进文化事业单位深化内部改革”[2]。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“社会文明程度明显提升”列为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，并明确要求“坚持文化惠民，实施公共文化服务提质增效行动”[3]。公共图书馆作为公共文化服务体系的核心载体，其法人治理机制直接关系到公益性文化资源的配置效能与公共服务质量的可持续提升。然而，当前我国公共图书馆在法人治理实践中普遍面临制度性梗阻，其核心矛盾集中于法律地位模糊、治理结构失衡与权责关系失范三重维度，亟待从《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)框架下以民法理论剖析根源并探索突破路径。

　　1.1 法律地位模糊：法人属性的立法缺位与功能冲突

　　《民法典》构建了以营利法人、非营利法人和特别法人为框架的法人分类体系[4]，但公共图书馆的法人属性仍处于规范适用的“模糊地带”(见表1)。《民法典》框架下非营利法人的核心特征是禁止利润分配、以公益为目的，其框架性与公共图书馆虽然适配，但需进一步细分，而现行分类下具体规则供给不足，难以满足治理差异化需求。《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)第二十三条虽提出推动法人治理结构建设，却未明确其法人类型归属，地方层面的配套立法亦不健全[5]。

　　

　　一方面，若在理论层面探讨将公共图书馆纳入“捐助法人”或“特别法人”范畴，则面临明显的制度适配性难题。捐助法人以财产来源的捐助性、管理独立性与剩余资产禁止分配为核心特征，而公共图书馆资产多属国有资产，其产权归属与法人财产权存在法理冲突；特别法人制度虽为农村集体经济组织等特殊主体设立[6]，但其封闭式列举立法模式亦无法直接涵盖公共图书馆的公益服务属性。实践中亦鲜有将公共图书馆认定为“捐助法人”或“特别法人”并依此运行的案例。另一方面，由于缺乏统一、明确的法定归类，实践中各地公共图书馆多被笼统地归入“事业单位法人”范畴进行管理。然而，事业单位法人的行政依附性与公共图书馆应具备的独立运作需求存在张力：行政主管部门通过人事任免、预算审批等程序实质性影响甚至掌控图书馆决策，使其法人独立性面临被虚置的风险①。

　　因此，当前公共图书馆似乎陷入一种“归类明确但权能模糊”的困境：在法律形式上拥有事业单位法人身份，但在实际运行中，既难以挣脱行政过度干预的惯性，又缺乏法律明确授权的、足以保障其公益服务效能的核心自主权。这种法律地位上的模糊性，构成了其法人治理困境的起点，使其在“强化公益保障”与“激活治理自主性”两个维度上同时遭遇制度性约束。

　　1.2 治理结构失衡：理事会职能虚置与利益制衡缺失

　　现行法人治理结构普遍呈现“形骸化”特征，即治理架构在形式上虽已建立(如设立理事会)，但未能实质性地运行决策与监督职能，核心症结在于治理权配置失衡。依据法人治理的“委托-代理”理论，理事会本应作为决策中枢，通过代表多元利益主体行使战略决策权，实现所有权与经营权的分离。但现实运作中，由于传统事业单位管理模式等因素的限制，理事会较少能在人事、财务等重大事项上发挥决策作用，也无法主动介入图书馆具体事务。有学者指出：“理事会会议多流于形式，主要是成立会、总结会或工作汇报会，多数情况下管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序，听取理事会意见，而非提请理事会决策。从某种程度上讲，理事会只是在公共图书馆的行政管理体系内叠床架屋，并未突破传统的事业单位管理模式。”[7]更关键的是，现行法律未对理事会职权范围作出强制性规定，其决策事项常被压缩至无关宏旨的咨询领域，而馆藏采购、服务定价、人事聘任等实质权力仍由行政主管部门通过事前审批或事后备案等方式隐性掌控[8]。这种权责错配不仅违背法人自治原则[9]，更使得利益相关者制衡机制失灵：读者需求难以通过治理渠道得到有效回应与满足，社会捐赠者缺乏监督抓手，职工参与权停留于形式化表决，最终导致治理结构沦为程序性安排。

　　1.3 权责关系失范：公益性目标与法人能力的不适配

　　公共图书馆的公共服务职能要求其以公益最大化为目标，但现行制度未赋予其实现该目标的相应法人能力。在权利维度，图书馆的独立财产权与契约自由受到限制：国有资产管理制度制约其对馆舍、设备的自主处置权，财政资金“专项下达”模式压缩其服务创新的弹性空间；在义务维度，法律对其绩效评价标准、服务质量问责机制的规定较为原则化，致使“重资源投入、轻服务产出”的粗放管理模式难以扭转。更深层的矛盾在于，公共图书馆的公益性在实践中有时被简单理解为排斥市场机制，忽视了法人治理中必要的效率导向。例如，在文创产品开发、数字资源增值服务等领域，现有的监管与激励模式可能使图书馆既无法通过合理合规的市场手段补充运营资金，又因缺乏竞争压力导致服务效能低下，最终可能损害公共利益的充分实现。