国际货币基金组织(IMF)是当今世界上最重要的多边金融援助机构之一。在过去几十年里，IMF与“全球南方”国家保持密切合作，向其提供了大量的资金援助。在南亚地区，印度自1945年成为IMF成员国，至今共接受IMF 7次援助；孟加拉国于1972年加入IMF，共接受14次援助；尼泊尔于1961年加入IMF，共接受9次援助；马尔代夫于1978年成为IMF成员国，共接受3次援助；阿富汗于1955年成为IMF成员国，接受过11次援助。对国际事务参与有限的不丹1981年加入IMF，至今还未接受其援助。近年来深受债务危机困扰的斯里兰卡和巴基斯坦是获得IMF援助次数最多的南亚国家。斯里兰卡于1950年成为IMF成员国，当前正在执行IMF第17次援助安排；巴基斯坦自1950年成为IMF成员国，至今共接受了IMF 25次援助。①截至2025年7月，斯里兰卡和巴基斯坦均在全球接受IMF援助次数最多的前十名国家之列。②为何当斯里兰卡和巴基斯坦在面临支付不平衡问题时依赖外援？为何实施过多轮IMF纾困计划的斯里兰卡和巴基斯坦仍面临经常性账户赤字和外汇不足的挑战？这不得不让人质疑IMF援助的有效性。当援助效果未达到预期时，由谁对IMF改革方案进行监督和问责是一个重要问题。为了回答上述疑问，本文在既有问责理论的基础上提出“双重问责赤字”，以斯里兰卡和巴基斯坦为例，解释IMF援助何以在双重问责赤字条件下反复失败，并最终固化为“援助依赖”。 一、对IMF的批判性研究及不足 1945年12月，为了管理战后全球汇率和国际支付体系，IMF在美国华盛顿成立，与世界银行一道成为世界上最重要的两大金融机构。1973年固定汇率制崩溃后，IMF的功能发生了一定程度的改变，开始向来自亚洲、非洲、拉丁美洲的第三世界国家提供经济援助，帮助其缓解债务危机。随着2010年欧洲主权债务危机爆发、2020年疫情大规模蔓延、2022年俄乌冲突爆发以及2025年特朗普2.0时代开启，全球经济再度步入不稳定阶段，IMF扮演的“救火队长”角色越来越重要，在成员国面临严重经济危机时，能提供紧急的财政援助，帮助陷入危机的成员缓解短期外部压力。 虽然IMF和世界银行均向成员国提供贷款，但近年来二者的差异愈发明显。当前IMF的职能已扩展到更广泛的经济援助，越来越关注成员国的财政政策、金融稳定和经济增长，更加频繁地直接介入债务重组过程。IMF的介入通常伴有严格的经济改革条件，通过紧急资金支持和改革计划，帮助债务国稳定金融市场并恢复投资者信心。而世界银行则侧重于通过支持长期发展项目、提供技术援助等帮助受援国实现经济增长和减贫目标。简而言之，在面对紧急经济危机时，IMF能提供相对“短急快”的非优惠性贷款，世界银行则对长周期发展项目提供资金支持。IMF类似于一个全球信贷联盟，国家根据经济规模等综合因素认缴配额，共同建立一个可调配的资金池。理论上，遇到国际收支问题的成员国可以向IMF寻求援助，从而争取时间来调整政策并恢复经济增长。1952年至2023年期间，IMF共做出1529笔贷款承诺，③为稳定世界经济发挥了重要作用。 然而，越来越多的研究开始关注到IMF的财政援助虽然避免了国家经济走向彻底崩溃，但未必能根本解决债务不可持续问题，反而可能引发新的挑战。一方面，一些研究指出IMF并未有效改善发展中国家经济。有学者分析了1986年至2016年81个发展中国家的数据，发现IMF贷款安排会让更多人陷入贫困循环。④另一方面，一些发展中国家向IMF借款“成瘾”，国家不得不依赖借债维持社会经济正常运作，导致债务水平总体上升。例如，1980年，所有发展中国家的外债总额为6090亿美元。可是到2001年，发展中国家的外债总额增长到2.4万亿美元。⑤正如有学者发现的那样，IMF的贷款机制容易激发债务国的道德风险，IMF已成为反复甚至近乎永久的援助提供者。⑥也就是说债务国知道无论是否严格履约，无论其经济状况如何，都能从IMF获得贷款援助。⑦诺贝尔经济学奖得主、前世界银行首席经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)对IMF的批判不仅基于其政策效果，更根植于对发展经济学基本原理的重新思考。斯蒂格利茨系统批判了IMF对发展中国家的干预模式，核心观点之一便是IMF改变了最初坚守的凯恩斯主义立场，到20世纪80年代成为散布美英自由市场意识的“传教士”，⑧在提供贷款的同时也向发展中国家输出政策模式意识形态。这种变化成为“华盛顿共识”的一部分，即IMF、世界银行和美国财政部之间形成的针对发展中国家“正确”政策的共识，要求所有国家强调私有化、自由化和财政紧缩，而这些政策调整成为发展中国家获得IMF贷款的必要条件。尽管IMF在近年来频繁强调政策灵活性及对社会保护的关注，然而有研究发现，其“有条件贷款”体系依旧延续过去以紧缩、自由市场改革为核心的政策框架，形式上的“贫困减少战略”与“社会支出底线”更多是一种象征性的姿态，掩盖了IMF在政策制定中日益强烈的干预行为。⑨ IMF贷款援助历来是国际政治经济学的重要研究课题之一，现有研究为我们深入探讨国际援助机制及作用提供了良好的基础，然而也存在明显的不足。 第一，现有研究在区域上呈现出显著的不平衡，主要集中于对非洲和拉丁美洲的研究，对南亚地区的关注则较少。2022年斯里兰卡爆发主权债务危机，引起国际社会强烈但短暂的关注。这种以突发事件为导向的研究模式，反映出对南亚地区IMF运作机制的系统研究积淀不够。然而，拓展IMF在南亚地区影响的研究具有重要的学术与政策价值。一方面，南亚地区人口规模巨大，一部分国家经济增长动能和市场潜力较好，而另一部分国家高度依赖援助且财政脆弱性较大，这种多样性为理解IMF的运作机制及影响提供了重要的研究场域。另一方面，南亚的金融治理具有自身特性。拉美地区的金融治理困境体现为制度拥堵，即政治分化、政策不连续削弱了改革有效性；非洲地区的金融治理困境主要由制度失灵造成，即治理能力薄弱导致的效率低下；南亚地区的金融治理困境体现为制度执行不足，这使得制度设计与政策落地之间存在落差。此外，随着中国在南亚地区经济影响力的增加，深入探讨南亚国家与主要外部融资方IMF之间的关系尤为重要。
