当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，中央城市工作会议也提出创新城市治理的理念、模式、手段的新要求。党的十八大以来，以新时代“枫桥经验”和北京接诉即办为代表的基层治理实践创新注重回应社会公众诉求，以提升治理有效性。这使得“回应型治理”①作为一种基层治理的理论范式应运而生，进而凸显了公众参与作为回应型治理基础条件的价值。现代叙事意义上的公众参与，也称参与式治理(participatory governance)，是指“发生在与公众日常生活和切身利益有直接关系的地方性公共事务领域”②，是地方政府为实现治理意图，提升治理有效性和回应性，主动推动普通民众参与基层治理的过程③。在西方研究文献中，参与式治理、协同治理、网络治理、多中心治理、合作治理等学术概念基本同义运用，旨在丰富完善西方代议制民主，以应对地方政府治理危机④。20世纪90年代，现代叙事意义上的参与式治理概念引入国内，用于描述经济社会发展和治理变迁引起的公众参与。党的十八大以后，制度化参与被作为健全社会治理体制的重要内容，党的二十大报告强调“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”，党的二十届四中全会强调“发挥人民群众主体作用，引导各方有序参与社会治理”，再次凸显公众参与城市基层治理的前瞻价值。 然而，对于何谓基层，特别是基层治理的实践外延，依然存在着城镇与乡村、中央与地方、国家和社会等不同的解释维度。从城乡发展看，2024年我国城镇化率达67％，城市基层已成为基层的重要组成部分。从央地关系看，纵向的国家治理体系包含国家治理、地方治理和基层治理，基层治理又包含国家对基层的治理和基层自治两个层次。为达致多元共治、充满活力与稳定有序的基层善治形态，基层治理不得不面对“治理主体多元、治理内容繁杂、直接面对群众和治理工具多样”⑤等基本特征。从政社互动看，基层是社会结构中最底层的结构单元和人民群众生产生活的基本场所，同时也是国家组织与民间社会的结合部位，更是社会要素聚集与人员聚合的地理空间，因而成为政社互动的界面⑥。2025年7月，中央城市工作会议重申“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”的目标原则，2025年8月《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》再次强调“完善居民、企业、群团组织、社会组织参与城市治理制度机制”，凸显引导城市居民制度化参与城市治理的政策导向。基于此，公众参与城市基层治理可解释为城市居民为促进城市基层善治、追求公共利益、维护自身权益，通过各种途径和形式参与城市基层的管理、建设、决策和运作等行为的实践过程。 尽管公众参与城市基层治理价值持续凸显，但依然面临着理论研究“碎片化”的困境。公众有效参与基层治理是党委政府回应社会诉求的基础条件，然而伴随着治理复杂性攀升，基层政府及时高效回应城市居民诉求的难度同步增加，如何使得回应更为及时有效，需要持续推进实践创新予以破题。实践层面，各地涌现出市民热线、接诉即办、全城志愿、社区议事等公众参与城市基层治理创新形态，但多为地方探索性尝试，缺乏具有完整逻辑链条的解释视角，也无法从宏观层面研判我国公众参与城市基层治理实践创新的发展趋势。基于此，本文核心问题如下：第一，公众参与城市基层治理实践创新的整体发展趋势如何?第二，从达致城市基层善治状态看，还存在哪些实践困境?第三，针对实践困境可采取哪些策略优化建议?上述问题的探讨，旨在进一步推动公众有序参与城市基层治理制度化提升。 一、公众参与城市基层治理的研究进展 城市是人群的聚落，公众与城市的关系作为经久不衰的话题，至少可追溯至古希腊城邦政治时期。然而，现代叙事意义上的公众参与城市基层治理在20世纪90年代以后才作为一种实践创新日趋受到国内外理论和实务界的重视。既有研究可梳理如下： (一)公众参与城市基层治理价值持续凸显 公众参与为何同时在中西方受到关注?20世纪后半叶，西方代议制民主体制在地方治理中遭遇参与率持续下降的“合法性危机”，参与式治理作为补充机制应运而生。对此，美国学者布莱恩(Brian)指出“参与式治理并非摒弃代议制民主，而是弥补代议制的缺陷，但却又保留了代议制在程序性与责任性方面的优势”⑦。同时，20世纪90年代一些发展中国家引进选举民主并未取得预期效果，公众参与的价值因而得以凸显。彼时，我国快速工业化、市场化、现代化转型中的非均衡状态造成部分城市居民强烈的“发展相对剥夺感”⑧，为应对城市基层治理中形式多样的无序参与，地方政府纷纷把创设制度化渠道以引导公众有序参与城市基层治理作为创新着力点。显然，伴随城市基层治理复杂性攀升，更加需要发挥公众参与的解困功能，公众参与理应作为应对传统封闭式科层治理危机的矫正机制。然而，姜杰和周萍婉关注到21世纪初“我国城市治理中公众参与的缺失、公众参与意识淡薄和制度空缺，导致城市规划、建设和经营中决策的非科学性、低效率、高成本，有失公平、伤害公众利益的行政行为多有发生”⑨，为此呼吁建立公众参与制度和完善法治保障。 (二)公众参与城市基层治理基于善治导向
