超大特大城市①是我国经济社会高质量发展的核心引擎，在中国式现代化进程中具有举足轻重的地位和作用。超大特大城市是一个复杂、动态、充满活力的巨型系统，既是国家科技创新和文化发展的高地，也是各种社会矛盾和“城市病”最为集中的地方。发展与治理是贯穿我国超大特大城市治理现代化的一条主线。当前，我国进入高质量发展的新阶段，实现高效能治理是新阶段的迫切要求。 一、问题提出与文献综述 党的二十届三中全会提出，推动“国家治理和社会发展更好相适应”[1]，实现高效能治理和高质量发展是我国超大特大城市现代化的必由之路。近年来，超大特大城市在取得举世瞩目发展成就的同时，也面临人口密度高、民众需求多元化、服务供给能力不足、社会问题复杂异质、粗放管理路径依赖、资源环境承载压力巨大、公共安全风险增加等诸多方面的挑战，亟待提升治理效能，实现高效能治理。2025年4月，习近平总书记指出，“以高效能治理促进高质量发展与高水平安全良性互动”[2]。2025年7月，中央城市工作会议指出，当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，走出一条中国特色城市现代化新路子[3]。因此，如何实现高效能治理，是当前推进我国超大特大城市治理体系和治理能力现代化的一项重要而紧迫的时代课题。 作为一个颇具中国特色的现代治理理念，高效能治理是指以“以人民为中心”为价值依归、以政府职责体系为基本载体、以技术赋能为重要手段，敏捷而富有韧性、低成本而又高效益地解决公共问题，最终实现公共利益最大化的治理效果和能力状态。它强调治理的效率属性与价值属性的有机统一、资源投入与绩效产出的精准适配、“有为政府—有效市场—有序社会”的职责清晰与高效协同、回应对需求的快速响应等。高效能治理是超大特大城市内涵式发展的应有之义和基本目标，也是实现内涵式发展的基本途径。 高效能治理是当前党的领导和国家治理话语中的一个标识性概念。超大特大城市作为引领中国式现代化和高质量发展的重要引擎与核心区域，其高效能治理的重要性不言而喻。当前，学界主要从三个视角对超大特大城市高效能治理进行研究。一是制度优势转化视角。我国独具特色的党政结构具有的治理“弹性”和复合性功能机制[4]，以平衡发展水平与治理能力为导向并产生良好治理绩效的制度供给和政策供给[5]，党集中统一领导的“精细化治理”[6]、“统合治理”[7]等是将制度优势转化为治理效能的主要运行逻辑。二是技术赋能视角。近年来，随着信息技术革命纵深推进，数字技术的迭代更新及其在政府治理中的创新应用为破解超大特大城市治理难题、重塑超大特大城市治理模式提供了重要手段和途径。在此背景下，数字技术赋能成为探讨超大特大城市高效能治理的重要议题。比如，技术平台作为边界跨越载体，通过深度嵌入社会治理场景，打破信息孤岛效应来促进超大城市敏捷治理，以强化治理效能[8]；基于信息技术的政务热线通过赋能超大城市政府的宏观感知、决策辅助、精准施策和诊断评估来创新治理模式与提升治理能力[9]；技术赋能特大城市高效能风险防控和公共安全治理的路径与最终形态，取决于组织变革对科层约束的突破，数字技术只是为组织变革提供条件，并非能够直接促进组织变革[10]。因此，技术赋能更多地取决于科层的组织和制度逻辑而非单纯的技术逻辑。三是纵向政府职责体系视角。我国特色的科层体制在纵向层级关系上具有“职责同构”的特征，这一特殊的职责配置机制具有正反两方面的影响：一方面，在多层级压力传导和激励机制作用下，下级政府能够充分地释放治理效能[11]；另一方面，纵向层级的职责同构容易导致不同层级政府之间事权划分不清、职责配置模糊[12]。因此，从“同构”走向“重构”是优化政府职责体系、提升治理效能的关键所在[13]。 既有文献主要从“制度优势转化”“技术赋能”“纵向政府职责体系”等多元视角来探讨超大特大城市高效能治理的生成逻辑。“制度优势转化”视角将坚持党的集中统一领导、完善和发展制度体系、提升制度执行力进行统合分析以实现制度优势与治理效能之间的有效互动与转化[14]；“技术赋能”视角将科层组织结构和制度对“技术执行”[15]8的制约作用作为进一步提升高效能治理的路径选择；“纵向政府职责体系”视角主要囿于纵向政府层级职责“同构”关系的分析，对政府职责体系与高效能治理之间关系的系统性探讨相对较少。以上视角在分析层次上主要为超大特大城市高效能治理提供一种分析框架和认知路径，无法揭示高效能治理的生成机制与互动关系。因此，本文选取作为超大特大城市治理体系重要组成部分的政府职责体系进行分析，对超大特大城市高效能治理的生成机制及实现路径进行系统探究。 二、政府职责体系：超大特大城市高效能治理生成的基本载体 超大特大城市政府职责体系是政府部门基于“以人民为中心”的价值理念，依据宪法、法律和特定的经济社会发展目标，将公共权力和公共资源等投入性要素最大限度地转化为治理绩效的权责关系和运行系统[16]。政府职责体系作为超大特大城市治理体系的内在组成部分，其实质是政府科层结构在职能定位、权责关系上的“映射”。与“条块”交错的科层结构相适应，超大特大城市政府职责体系主要包括：纵向层级政府间的职责配置与运作机制，一般发生在上下级“块块”政府之间；横向政府业务部门间的职责划分和协同机制，一般存在于特定层级政府内部水平关系的“条条”之间；斜向垂直部门与层级政府间的职责关系和协调机制，一般体现为上级政府的“线条”部门与下级的“块块”政府之间。 高效能治理是超大特大城市内涵式发展在治理效果和治理能力层面的具体体现，是与低效治理、无效治理相对应的概念。它以价值体系、职责体系、运行体系的系统优化为引擎，推动超大特大城市治理实现人民性、及时性、认可性、经济性、精准性、协同性、系统性和规范性的有机统一，能够全面降低治理成本，提升城市各领域各层面的治理效率、效果和效益[17]。 对于超大特大城市而言，职责体系作为政府治理体系的重要内容，是高效能治理生成的基本载体。没有清晰、科学的职责体系，政府治理就会陷入混乱、低效甚至失灵。超大特大城市政府治理的组织基础是科层制。依据韦伯的逻辑，现代政府科层制呈现出“规则—权力—行动”的运作机制和效率特质[18]。其中，规则是科层权力在纵向层级、横向部门间配置而形成的规范化、条文化的职责。在此意义上，职责对科层权力及其运行起着规约作用，科层权力沿着纵、横方向配置形成了一元化权力秩序和等级结构。职责限定科层权力的分配和执行，从而将权力、资源等投入性要素转化为治理绩效，使超大特大城市政府治理在技术、效率、效果、效益上达到最理想的高效能状态。
