一、问题的提出 作为可永续利用的稀缺资源，耕地是保障中国粮食安全的核心要素，必须像保护大熊猫一样保护耕地。面对人多地少水缺、水土资源时空分配不均的基本国情，以及“人均耕地少、高质量耕地少、后备耕地少”的严峻现实，我国形成了由土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、永久基本农田保护制度、耕地质量保护制度、耕地休养生息制度等组成的耕地保护制度丛，不断织密基于数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护制度体系。制度的生命力在于执行，耕地保护制度的有效执行需要决策者(中央政府)、执行者(地方政府)和目标群体(农业生产经营者)三者的良性互动，其中，执行者位于制度实施互动活动的中心，负责协调利益、推动制度落地、与目标群体和决策者互动[1]。然而，因决策者、执行者以及目标群体对耕地保护制度的价值、目标和利益分配等存在较大分歧，制度执行力在实践中出现漏斗式衰减。 国家自然资源督察发现一系列异化行为，如人为修改卫片执法数据、以“会议纪要”形式默许“以罚代法”、有组织地伪造用地批文、通过给予农民价格补偿方式将耕地转为林地或绿化用地而不变更土地利用现状、为获取建设用地指标而不惜进行生态破坏式补充耕地，甚至通过临时移种作物制造虚假调查图斑等，均为耕地保护制度执行力衰减的明证。究其本质，这些行为均呈现出典型的“单环学习”特征：即耕地保护制度执行者在控制变量(自身利益)的支配下，根据不断变化的情境，实时调整其耕地保护行为策略以达到预期目标，导致耕地保护制度执行力衰减。鉴于此，本文基于组织学习视角，综合“邀功”与“避责”两种解释路径，深入分析耕地保护制度执行者采取单环学习的情境、策略选择与影响，并致力于构建一个能助推其转向“双环学习”的治理框架，旨在为提升我国耕地保护制度执行力提供学理支撑与决策参考。 二、资源约束与多重压力：耕地保护制度执行者单环学习的发生情境 制度执行者的行为往往受到地方利益驱动，但来自决策者和制度目标群体的监督和约束会形塑其行动空间[2]。耕地保护制度执行者面临资源约束和多重压力，深陷于一个充满张力的情境之中，这是其采取单环学习行为的发生情境。 (一)资源约束的多元面向 耕地保护制度的有效执行，是一个高度依赖财政、人力、信息、技术及注意力等多维资源协同投入的复杂系统工程。从资源类型看，耕地保护在每一个环节都面临高昂的刚性投入需求。以提升耕地质量为例，无论是高标准农田建设，还是测土配方施肥、秸秆综合利用等具体措施，都离不开持续的大规模财政投入。同时，这些措施的成功实施，还必须以准确、全面的耕地质量数据(信息资源)和先进适用的大数据、农业技术(技术资源)为支撑，并最终依赖于各级执行者长期、稳定的关注与推动(注意力资源)。任何一类资源的短缺，都可能造成整个耕地保护链条断裂。从资源分配看，体制内资源供给呈“倒三角”的格局，加剧了耕地保护制度执行的资源约束。制度执行者所能利用的资源主要包括制度性资源(如中央财政拨款)与自致性资源(地方政府的内部资源和向社会汲取的资源)[3]。制度性资源常按“因素法”与“项目法”分配，往往需要地方配套，这种“上面千条线，下面一根针”的资源格局，使得中央财政拨款即便逐年增加，仍难以完全弥补地方在耕地保护工作中面临的资源缺口。 当制度性资源受限时，制度执行者资源总量的多寡，越来越取决于其拓展自致性资源的能力。这要求制度执行者增强行政控制能力以充分整合内部资源，增强社会动员能力以鼓励目标群体积极参与，增强网络治理能力以吸纳企业、社会组织等多元力量。唯有通过扩大政府内部的资源统筹并积极向社会汲取力量，才能为耕地保护制度的有效执行奠定坚实的资源基础。由于经济发展水平不同，不少地方自致性资源的获取和配置能力存在显著差异。耕地保护任务越重的地区往往存在“粮财倒挂”现象，社会资源的匮乏导致其可调动的自致性资源很少，在耕地保护制度执行过程中明显受到财政、人力、信息、技术资源等约束。此外，严格执行耕地保护制度意味着地方政府需要尽可能地少占用耕地或不占用耕地，这会造成发展性资源“损失”。尽管部分地区存在较多的存量建设用地，但其区位、面积或规划用途往往无法满足特定招商项目的差异化需求。因此，在激烈的区域经济竞争中，缺乏新增建设用地指标作为灵活的要素供给，可能被视为一种“竞争劣势”。保护性资源不足叠加发展性资源“损失”，对耕地保护制度执行者而言，耕地不仅难以成为经济发展的资源基础，反而成为社会经济转型的“资源诅咒”，制度执行者忠实执行耕地保护制度的内在动力不足。 (二)多重压力的叠加 除了资源约束外，耕地保护制度执行者还面临决策者给予的压力、目标群体抗拒压力、自身发展压力等多重压力。首先是来自决策者的压力。中央政府是耕地保护制度的主要制定者，其通过增强政治势能和制度约束，形成制度执行的压力系统，提高对制度执行者的控制力度和约束强度。一方面，通过战略话语升维、高位权威驱动、党政同责等持续增强耕地保护的政治势能。在战略话语上，耕地保护的定位不断强化，从确立为“基本国策”到视作“生命线”，再到“最严格”制度并出台“长牙齿”的硬措施，一系列强有力的政治表述，显著增强了耕地保护制度的政治势能。在权势位价上，中共中央、国务院多次就耕地保护联合发文，体现了最高决策层的坚定意志，中央一号文件也屡次强调耕地保护，这确保了该议题在政策议程中始终保持优先地位。同时，实行耕地保护党政同责，明确各级党委和政府为耕地保护的责任主体，明确耕地和永久基本农田保护是各级党委和政府必须完成的重大政治任务。中央赋予耕地保护制度显著的优先性、权威性和紧迫性，制度执行者能显著感知到耕地保护是“国之大者”。另一方面，通过赋予制度法律约束力、建立规划实施机制、加强考核问责、监督反馈等强化耕地保护制度压力。一是出台耕地保护相关法律、行政法规，将耕地保护制度执行上升为法定职责，加强制度执行的约束力。二是通过国土空间规划、高标准农田建设规划等将耕地和永久基本农田保护任务、高标准农田建设任务逐级分解，明确任务完成时限，并对地方规划实施情况进行动态监测、中期评估与总结评估。三是每年对各级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制情况进行考核，对突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，严肃问责、终身追责。四是通过“四项监督”(纪律、监察、派驻和巡视)、行政监督(如自然资源督察、生态环境保护督察)、司法监督、审计监督、统计监督、人大依法监督、政协民主监督等发现耕地保护制度执行中的问题，从而对制度执行者进行问责。
