一、问题的提出 中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。提高公共财政资源分配的合理性、公平性，继而提升全要素使用率是破解当前矛盾的关键之一，核心在于提高政府治理效能，尤其是优化财政资源配置。结合我国目前财政资源使用情况来看，在“紧平衡”的新常态下，全国财政收入增长承压，亟待“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹”①。问题根源则在于，财政资源的有限性、配置结构的路径依赖性以及政策工具的滞后性，弱化了政府回应社会需求的敏捷性与有效性，使其难以匹配动态情境。在更深层次上审视“回应性赤字”，其并非简单的行政效率问题，而是传统财税体制深层结构性矛盾在国家治理效能层面的具象化与集中呈现。即传统财税体制所遵循的“物本逻辑”，以及呈现出的以经济增长为核心特征导向的措施推进，在更强调全局统筹、以人为本、精准施策，以及针对性配置资源要素的高质量发展阶段，表现出一定的滞后性，且与新质生产力之间存在不匹配不适应问题。一方面，财政收入的增长动能与高质量发展要求的税制结构优化之间存在调适压力，转移支付体系与区域协调发展的精准激励之间也面临匹配难题；另一方面，作为财政资源配置核心环节的政府预算，其编制与执行长期受“基数+增长”模式的深刻影响，加剧了支出结构固化、政策项目僵化、资金使用碎片化等问题。结果是，看似财政支出规模持续扩大，且政府资金在民生与科技等重点领域投入不断加码，实则却受限于资金使用低效、政策边际效应递减等情形，难以将财政实力转化为与之相匹配的战略实现能力与人民获得感，造成人民需求端高阶化多元化，与政府供给端结构僵化效能钝化之间的落差。深化财税体制改革是破解这一困境的根本出路。 当前，政府预算管理制度改革是深化财税体制改革的关键方面，零基预算改革则开始成为牵引财税体制改革的重要抓手，这也是学术界与实务界关注的焦点议题。党的十八大以来，我国现代预算制度建设步入快车道，相继出台系列制度措施。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发[2021]5号)(以下简称《意见》)强调“加强重大决策部署财力保障。……增强对国家重大战略任务、国家发展规划的财力保障”，并提出“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念”。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)再次提出“深化零基预算改革”；2025年，“零基预算改革”首次写入《政府工作报告》。零基预算得以重视的基本原因在于，与制度建设的快速推进相比，预算管理实践仍面临一些深层次的结构性挑战，尤其是支出结构的固化问题难以根治，已成为制约财政资源配置效率提升的“顽疾”②。传统的“基数+增长”预算模式下，预算分配往往依赖于历史支出水平，而非着眼未来的政策优先级与绩效表现，导致了实践中“临时项目长期化，长期项目基数化”的普遍现象。针对特定问题所设立的临时性支出，在问题缓解后却因部门利益和路径依赖而得以延续，并逐渐固化为年度预算中难以削减的基数部分，直接影响了本应作为财政保障重点的长期性战略任务的资金安排，使得战略资金配置难以根据形势变化进行动态优化与规模调整。 尽管围绕零基预算展开的预算制度改革能为更深层次的财税体制改革提供强大动能，但其编制过程的复杂性、对信息数据的高要求及可能引发的政治阻力，也使其屡屡面临“形式大于实质”的质疑。③实际上，深化财税体制改革的挑战与难点远不止于技术层面的导入，更在于如何使零基预算这个发轫于西方环境的预算工具，适配中国式现代化建设，成为服务国家创新动能提升、保障重大战略任务落地的战略性、系统性财税变革举措。因此，本文立足“十五五”时期国家发展目标，从创新动能提升视角，以零基预算改革为着力点，融入国家创新发展战略，深入探讨财税体制改革的逻辑与路径，为提升人民福祉务实剖析当前财税制度变革的战略价值。本文的边际贡献在于：从创新战略融入视角，以零基预算改革为重塑资源配置的抓手，揭示深化财税体制改革的逻辑与财税制度变革路径，以期为推动政府预算改革实践迈向纵深、丰富中国财税管理理论，提供有价值的学理参考与政策启示。 二、以零基预算为切入点深化财税体制改革的指导思想与焦点折射 财税体制改革和人民福祉提升关系密切，是国家治理的基础和重要支柱，其改革方向必然深刻反映国家战略意图与时代发展要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中明确指出，坚持人民至上，“促进社会公平正义，注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间”。就财政政策效应的积极发挥，要求“加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹”，并重点强调“深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理”。这充分表明，“十五五”时期深化财税体制改革的目标着力于“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，预算制度的率先变革是其重要表征，以此推动财政资源从“规模扩张”转向“效能驱动”，从“被动保障”转向“主动塑造”。 首先，深化财税体制改革，摆脱对历史格局的惯性依赖，建立起一套能够敏锐洞察未来趋势、动态优化支出结构的现代预算管理制度。“十五五”时期，零基预算是政府预算管理改革和深化财税体制改革的重要切入点。着力于“零”、瞄准财政资金使用效益的预算制度改革，坚持以问题和绩效为导向，将有限资金优先用在关键领域和重大问题的解决上。围绕国家现代化产业布局和加快战略性新兴产业未来产业发展要求，预算安排将优先保障基础研究、应用基础研究、关键核心技术攻关等具有强正外部性的创新活动，在财政资金配置上，将通过向绿色技术研发和生态环保创新倾斜，在服务“双碳”目标实现等方向上形成引领。④同时，通过零基预算优化区域间、城乡间、不同创新主体间的财政投入结构，促进创新资源的均衡配置，提高普惠性创新，避免数字鸿沟扩大，确保全民共享发展红利。
