新污染物治理是新时代中国深化生态文明体制改革的重要任务和前沿议题，现已得到党中央、国务院的高度重视。2018年，全国生态环境保护大会提出“对新的污染物治理开展专项研究和前瞻研究”[1]。此后，国务院办公厅印发专项的《新污染物治理行动方案》；中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》强调“持续推进新污染物治理行动”；党的二十届三中全会进一步作出“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”的战略部署。由此可见，中国新污染物治理议题的发展与演进，具有鲜明的“高位推动”色彩，稳步推进新污染物治理工作已然成为美丽中国建设的瞩目焦点和必然选择。 应当认识到，美丽中国建设是一场涉及思维方式、生产方式的根本性变革，实现此种变革必须依靠制度和法治[2]，而法典则是实现制度和法治体系化的最高形式。为此，党的二十届三中全会提出“编纂生态环境法典”的立法任务[3]。2025年，全国人大常委会首次审议《生态环境法典(草案)》，同年9月分组审议《中华人民共和国生态环境法典(草案二次审议稿)》(以下简称《生态环境法典(草案二审稿)》，这既标志着中国环境法法典化、体系化迈入新的发展阶段，也为回应美丽中国建设的新形势、新要求、新问题提供了宝贵立法契机。在法典化背景下，有必要借此机会站在全局性、系统性、整体性高度，将新污染物治理议题纳入生态环境法典编纂的历史性进程。本研究即依此思路聚焦从立法论视角出发，在厘清新污染物基本概念及其治理逻辑后，围绕法典编纂中新污染物治理所呈现的突出问题，提出相应的立法思路、制度设计及规范构造，以满足本领域环境治理体系和治理能力现代化的实践之需。 1 新污染物的概念界定及其治理困局 相较于常规污染物，新污染物2001年才进入国际社会的关注视野，中国现行立法及政策文件对于这一新兴概念也缺乏明确界定，这显然不利于新污染物治理工作的稳步、有序开展。因而，有必要先以破题式的思路就新污染物的基本概念予以厘清，并对其法律规制现状加以检视，从而为新污染物治理法典化构造议题的探讨奠定坚实的学理支撑及实践基础。 1.1 新污染物的概念界定 从历史上溯源，“新污染物”(emerging contaminants)一词最早源于美国环境保护署2001年的一份工作报告，该报告将“新污染物”界定为：“因监测分析水平提高，最近发现的可能会对环境产生潜在威胁，但尚未受到法律广泛监管的化学物质或其他物质。”在中国，“新污染物”一词出现得相对较晚，目前理论界与实务界也并未对其概念达成基本共识并形成权威界定。从字面含义理解，“新污染物”一词乃是由作为定语的“新”与作为名词的“污染物”组合而成，故可依此逻辑对“新污染物”的基本意涵加以解析。 首先，就“新污染物”一词中的“新”而言，其对应的英文单词为“emerging”，意指“正在发生、即将到来”。从不同学科出发，可以对“新污染物”中的“新”字作不同理解。比如，从科学视角看，其强调的是“新出现”或“受关注较晚”的物质，更多聚焦于此类物质的形成机理、危害程度、毒性降低等科学技术问题；从管理学视角看，其强调的是相较于常规污染物而言，“新近发现”或“新近识别”且尚未纳入监管体系或现有监管措施不足以有效防控其风险的污染物[4]。2021年，中华人民共和国生态环境部印发的《新污染物治理行动方案(征求意见稿)》即是将“新污染物”界定为：“新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物。”[5]显然，这一定义更多是基于管理学视角的分析，这也更加契合中国现行立法的表述习惯。尽管2022年正式出台的《新污染物治理行动方案》删除了上述有关“新污染物”概念界定的内容，但2021年的相关表述已明晰地呈现出中国生态环境主管部门对于新污染物基本意涵的总体理解。 其次，就“新污染物”一词中的“污染物”而言，亦可从不同学科出发对其进行解读。从科学视角看，“污染物”的意涵非常广泛，包括人类活动所产生(或排放)的危害生态环境或人体健康的一切物质。从法学视角看，《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)第42条第1款针对法律上应予规制的污染物进行了初步列举；同时，在立法技术上采用了“等”字的表达方式，旨在涵盖新近出现(或新近识别)但并未在上述条款中加以列明的应予规制的“污染物”[6]。实践中，新污染物主要来源于人类对有毒有害化学物质的生产与使用，此类物质仅是低水平接触，就可能导致严重生物毒性及高度环境风险[7]。为贯彻落实风险预防及损害担责原则，即便新污染物尚未纳入中国现有环境监管体系(或现有监管措施不足以有效防控其环境风险)，仍应将其归于法律意义上“应予规制的污染物”之范畴，从而为建立新污染物协同治理和环境风险管控体系预留法律空间。 通过以上分析，可以将“新污染物”的概念界定为：相较于常规污染物而言，新近发现或被关注、主要由人类生产与使用有毒有害化学物质而形成，对生态环境或人体健康存在较大危害风险，但尚未纳入环境监管体系或现有监管措施不足以有效防控其风险的污染物[8]。依此界定，新污染物在本质上乃是处于“法律规制不足”状态下的一类污染物；其规制不足的原因并不在于该类物质具有“新”的特质，而是其引发的环境风险新近才被发现(或被关注)，且其风险超出了现有环境监管体系及监管能力[9]。当前，各国重点关注的新污染物主要包括持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等5大类型(表1)。科学研究表明，尽管新污染物在环境中的总体浓度偏低，但却普遍存在来源广泛、污染持久、隐蔽性高、迁移性强、生物毒性大等特点[10]。为此，建立新污染物协同治理与环境风险管控体系实属必要和必需。
