一、问题的提出 世界各国普遍采用产业政策进行宏观调控。尽管在学理上，产业政策有效性长期存在争议，但在实践中，即使是奉行自由主义的美国，也从未放弃过产业政策。改革开放以来，中国从一个极度贫穷的农业大国转变成为门类齐全、实力雄厚的制造业强国，以选择性产业政策为主的产业政策体系发挥了至关重要的作用。在高质量发展阶段，重视培育和发展新质生产力，强调创新与竞争，产业政策究竟应如何转型成为亟待解决的问题。 现有研究对如何促进产业政策转型的探讨主要集中在对产业政策有效性的评估，包括评估产业政策对产业结构、资源配置效率、土地出让、就业等宏观因素的影响[1-4]，以及对企业全要素生产率、研发创新、投资、并购、出口等微观因素的影响[5-9]，但研究结论大相径庭。产业政策有效性之所以长期存在争议，是因为准确评估产业政策的效果存在三个方面难点。其一，产业政策具有复杂性。产业政策往往涉及多个政策工具，并且政策目标和政策工具经常随时间而变化[10]。例如，中国造船业产业政策，政策工具包括生产补贴、投资补贴和进入补贴等，政策目标逐渐从促进造船业发展转变为引导造船业整合[11]。其二，产业政策具有内生性。政策制定者并非随机选择行业实施产业政策，而是基于特定的政策意图。如果不考虑内生性问题，产业政策有效性的结论可能是来自挑选赢家或扶持弱者的结果[12]。其三，对产业政策有效性的综合评判存在挑战。大多数研究评估产业政策对单一因素的影响，如投资、出口、全要素生产率等，但这仅能反映产业政策的部分有效性。在评估产业政策效果时，不仅需要考虑对扶持行业、企业的影响，还要考虑是否对其他行业、企业造成扭曲。 现实中，产业政策成功与失败的案例比比皆是。在学术界，许多研究或支持或反对产业政策。尽管关于产业政策有效性的争论始终存在，但面对地缘政治、气候变化、产业链供应链安全、贫富差距拉大等问题，各国纷纷重拾产业政策。为此，部分学者呼吁，产业政策研究应当超越产业政策是否有效的形而上讨论，转而讨论产业政策如何才能有效[13-14]。事实上，产业政策的研究应分为产业政策的特征、成因和效果三类[15]。如果对产业政策的特征和成因把握不明，自然无法开展如何使得产业政策设计得当的讨论。然而，现有研究缺乏对产业政策特征和成因的充分讨论，部分文章仅总结出产业政策的一两点特征，如中央产业政策具有反周期特征[15]、产业政策具有时间上的连续性[3，16]等。江静和张冰瑶[17]认为，中国产业政策具有央地非一致性和地方竞争性特征，但缺乏翔实数据的支撑。 基于此，本文的边际贡献体现在三个方面。其一，本文创新产业政策的识别方法。现有研究对产业政策的识别文本多源自中央或省级“五年规划”，但“五年规划”编制和执行周期与主要官员任期存在错位，“五年规划”重点产业政策是否坚持实施五年是一个问题。本文根据每年各级政府工作报告文本来识别产业政策，有效避免了上述问题。本文研究的产业政策为广义产业政策，即政府有关产业一切政策的总和，且聚焦于制造业产业政策。本文搜集整理了620份省级政府工作报告、7460份市级政府工作报告，结合《国民经济行业分类(2011)》四位码行业及其说明，构造了包含1628条文本词汇的产业政策文本库，最终得到1257条省级产业政策数据和14309条市级产业政策数据，这为中国产业政策研究提供了翔实的基础数据。其二，本文全面总结产业政策的特征事实。现有研究重点关注产业政策的效果，但研究结论往往大相径庭。本文基于丰富的产业政策数据，从时间、行业、政府层级、地区等维度总结地方产业政策的基本特征和运行规律，为推动产业政策转型提供政策建议。其三，本文创造性构建产业政策复杂网络。本文将复杂网络分析方法引入产业政策研究中，用以定量分析区域间产业政策的联系，为推进区域间产业政策协同、增强产业链韧性提供有效的政策建议。 二、地方产业政策的基本性质 (一)产业政策的层级性：各级政府均出台产业政策 区别于日本、韩国、美国和德国等国家实施的产业政策，中国的产业政策具有多层级特点。中国的产业政策可分为国务院颁布的产业政策、国务院各部委颁布的产业政策和各级地方政府及其部门颁布的产业政策。然而，在日本、韩国等国家，产业政策呈现“主管机构—产业”连带的两层级模式，即中央政府直接对企业实施产业政策，地方政府不参与产业政策的制定与执行，如日本的经济产业省、韩国的经济企划院的经建部门直接针对不同地方的产业制定和实施产业政策[18]。在美国和德国，联邦政府是制定和实施产业政策的主体，但州政府也会制定和实施区域性的产业政策。 职责同构使各级政府出台产业政策成为可能。职责同构是指在政府间关系中，不同层级政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一。每一级政府都管理相同的事情，在机构设置上表现为“上下对口、左右对齐”[19]。国务院出台产业政策的纲要性文件，各部委落实和细化国务院颁布的产业政策，地方政府响应中央产业政策，并由其职能部门制定具体实施方案。以智能制造为例，2016年，工业和信息化部牵头发布《智能制造发展规划(2016-2020年)》《智能制造工程实施指南(2016-2020年)》；2018年，江苏省工业和信息化厅印发《江苏省智能制造示范区培育实施方案(试行)》，南京市工业和信息化局组织开展智能制造试点示范项目推荐工作。
