2025年是唐纳德·特朗普回归并给美国乃至世界带来冲击与不确定性的一年。回顾这一年，从设置“政府效率部”到施压美国高校，从解雇联邦官员乃至军事将领到向洛杉矶市派驻国民警卫队，从司法调查民主党对手到要求得克萨斯等州以增加共和党席位为目的重划选区，从个人发行加密货币牟利到政府停摆关门危机刷新历史纪录……相比于其在对外政策上符合某些预期的延续与调整，特朗普在国内事务上可谓“惊人之举”频出，连续招致争议乃至司法介入。客观而言，这一年来，美国联邦宪法仍在，国会和联邦最高法院等所谓制衡分支仍在，所有被记录成文的政治制度与规则也均未被改写，但特朗普治下的美国政治却愈发给人以“面目全非”之感。究其原因，正是外界经常针对特朗普的评价：“不按照常理出牌”。这里的“常理”即所谓“规范”(norm)。换言之，特朗普虽然并未改变硬件意义上的政治制度，却正在极端地冲击软件意义上的政治规范。长期看，如此对于政治规范的冲击乃至重塑，极可能对美国政治走向与前景产生隐性却深刻的影响。 一、特朗普冲击美国政治规范的主要方式 美国政府与政治的运作是以联邦宪法为基础的，不仅遵循着联邦宪法以及相关法律，而且遵循着某种“次宪法”层次的“非正式”政治规范。 所谓政治规范，可被理解为是植根于政治道德、符合群体预期、偏离预期将受到约束的政治行为准则。①这里的政治道德是指基于对宪法理解而形成的道德正当性和指导政治精英行为的正当原则，体现职业道德与专业精神。②群体预期是指社会各群体共同基于对政治精英长期符合政治道德行为的习惯性认同而形成的固化预期。约束则体现为公众的关切和不满、政治精英的反对以及选举中的民意反弹乃至报复压力。由这些要素互构形成的政治规范，避免了联邦宪法以及相关法律过多或过细而导致政府效率、灵活性及适应能力下降等问题。也是由于这些要素自身的变动性，政治规范在美国历史中呈现出总体渐进的演进过程，且可能因某政治精英或重要事件而被冲击并被加速重塑。比如，开国总统乔治·华盛顿只担任两任总统的做法被随后总统效仿，进而一度形成了“两任总统”的政治规范；③而理查德·尼克松于1973年12月面对压力而公开了个人纳税申报表，此举被认为符合道德与预期而被后续大多数总统延续，从而形成了政治规范。④ 一般认为，对于规范的冲击或重塑主要以如下三种方式发生。⑤一是“破坏”(destruction)，即对政治规范的公然否定或违背，导致其至少暂时难以存在。比如，尼克松在任内以各种行政理由放缓或直接拒绝使用国会以立法正式拨付的款项，从而改变政策走向。二是“分解”(decomposition)，即在合理范围内或较模糊区间内对规范的重新解释或运用，导致规范所应有的约束实质性弱化。比如，华盛顿和第二任总统约翰·亚当斯都以口头报告方式履行了联邦宪法关于总统向国会汇报联邦状况的要求，但1801年就任的第三任总统托马斯·杰斐逊却以不便且妨碍国会独立行使立法权为由改为书面报告。直到1913年，伍德罗·威尔逊再次重置了口头报告，即发表国情咨文，此举被认为是现代总统制的一大体现。⑥三是“替代”(displacement)，即在特定条件下旧规范被新规范或新立法取而代之。前者是内容变化，后者是性质变化。比如，在罗斯福三次连任之后，明确界定总统任期的联邦宪法第二十二修正案得以在1951年通过，这是对华盛顿留下的政治规范的法律化延续。值得强调的是，这些方式能否实现积极重塑、回应现实需求，关键在于是否符合道德、预期以及约束等要素。比如，罗斯福的上述做法虽属“破坏”，但却是以“大萧条”和第二次世界大战等危机为背景的，总体上不违背道德、预期及约束。这就导致在特定条件下其行为能得到认可，但一旦条件消失，旋即触动了“替代”方式、以立法重置了规范。 作为美国政治中权力与影响力最大且持续上升的分支，总统及总统制的发展验证着政治规范的关键作用。联邦宪法第二条关于总统及总统制的描述仅能提供较为模糊甚至含混的基本起点，而关于总统及总统制的政治规范在过去两百多年中不断演进，持续形成了对总统行政权力的扩展与约束。反过来，总统不断超越、冲击乃至重塑政治规范的做法，本质上正是总统扩权的主要体现。即便以不违反联邦宪法以及相关法律为界限，这些冲击或者扩权所波及的也必然是美国政治全局的几乎所有政治规范。 显然，特朗普不是第一个冲击并可能重塑美国政治规范的总统。对比而言，特朗普的冲击方式基本为“破坏”或“分解”，总体上并不符合道德、预期及约束等要素。相比于缺乏经验与规划、决策生态混乱并仍受本党一定羁绊的第一任期，第二任期的特朗普更为迫切且更为肆意地推进体现其个人或特定利益偏好的政策议程，进而对美国政治规范形成更大冲击。⑦ 特朗普在第二任期明显冲击了所谓“结构性规范”(structural norms)，即涉及总统行政权行使、总统与其他权力分支互动以及总统作为联邦最高行政官员与各州各地方层次互动的准则。⑧第一，就行政权行使而言，特朗普的冲击主要为：一是以大量颇具争议的行政令来强推其偏好的政策议程。特朗普在2025年1月20日再次就职当天就签发了26项行政令，执政百日时已签发143项行政令，这两项数字均刷新了美国总统政治史的相关纪录。特朗普再次执政首年的行政令已雪崩般地超过200项，与第一任期整个四年的水平相当、远远超出拜登执政四年的规模。⑨二是肆意使用赦免权，为政治私利服务。特朗普在2025年至少赦免了1600多人，包括因参与2021年1月6日“国会山骚乱”事件而被捕的1500余人。⑩三是绕开国会单方面改组美国联邦政府机构。特朗普利用在白宫办公机构内设置所谓“政府效率部”推进削减乃至瘫痪教育部、国际开发署、消费者金融管理局等政府机构，并在无合法依据或解释情况下解雇数千联邦雇员。四是针对某些执行保守派理念的政府机构予以极端扩权。为实现对移民与边境事务的严格管控，特朗普政府援引1798年《外国敌人法》(Alien Enemies Act of 1798)授权移民与海关执法局在全美范围内逮捕并加速遣返非法移民。(11)五是公开贬低行政分支专业机构与人员，否定独立机构独立性，推动官僚政治化。(12)特朗普不但以“忠诚度”作为组建内阁的唯一标准，而且针对政府雇员展开“忠诚度测试”，其内容甚至直接触及“是否承认2020年大选结果”等极端议题。(13)此外，特朗普在加强对联邦选举委员会、联邦贸易委员会等独立机构行政控制的同时，还解除或威胁解除多位独立机构(如美联储)或专业部门(如劳工统计局)高官及军事将领(如美参谋长联席会议主席)的职位。
