近几年有关行政法的讨论中，“小过重罚”作为一个令人关注的话题，为行政法学界所重视。从舆论报道的内容看，其表现为较小的违法行为，行为人接受的处罚被认为过重。所谓处罚过重，正如被广泛议论的“方林富案”和“榆林毒芹菜案”为代表的案件，在其所依据的具体法规范中已经选定了最低或较低的处罚，但从一般社会认知而言，仍然被认为是处罚程度太重的现象。① “小过重罚”被认为违背“过罚相当”的法律原则，但在如何解决该问题的方法方面，现有文献更多是基于法解释上的无奈而取“立法论”指向，即寻求如何完善法律制度；即使仍在“适用论”层面的努力，也脱离了案件适用的具体单行法乃至实体法本身，而寻求在更高的法律原则上对法的理解方法。②总之，相应问题值得从多方面讨论。但就法解释层面而言，至今为止的讨论至少存在两点不足：一是，尚未深究解释论是否穷尽的问题，尤其是针对处罚决定所依据的单行法的解释方法方面；二是，孤立地偏向处罚程度(即重罚)条款的讨论，而忽视了相应条款所处单行法整体中相关结构对处罚程度的影响，尤其是作为前提的违法行为究竟应如何构成的分析。 本文针对上述问题，以“小过重罚”的代表性案件“方林富案”和“榆林毒芹菜案”为分析对象，③从对处罚决定所依据的单行法解释入手，剖析案件中法律适用方面的问题。需着重指出的是，本文虽然选取了这两个案件作为分析对象，但内容并非只是个案分析，而是以此方法来揭示现代行政法适用的基础性要求：当现代行政法中的裁量事项不可避免时，必须在单行法设置的法律目的统合之下，将行政行为(如处罚决定)的具体依据条款置于单行法的法规范整体结构之中，尤其是与之相关的法规范结构中予以分析，以此尝试为相同类型的法解释确定一个一般规则框架。 上述所称法解释的一般规则，涉及三个方面。其一，至今为止法解释方面并不重视实定法的目的作用，尤其是单行法的目的作用(如各个单行法的第1条)，而这涉及每一项行政行为的合法性判断。其二，行政行为“根据条款”的文字表述广泛表现为抽象概念(除本文分析的《广告法》第9条第3项中“最”的构成要件之外，有类似作用的条款如“公平”“及时”“必要”等)，如何判断其构成要件虽然是一个传统法解释问题，但在现代行政中如何展开要件裁量则尤为复杂。其三，现代行政法的单行法中，出于风险预防和控制等目的需要，存在许多前置的过程性法规范框架(除本文分析的《食品安全法》相关条款之外，有类似作用的条款如《药品管理法》第57条中的“销售记录”规定等)，因此，在判断是否及如何作出处罚决定时，须将这些法规范框架对最终行政行为的作用也一并考虑。 基于上述考虑，本文在整理出“小过重罚”案件在法律适用方面孤立地拘泥于处罚的最终法律效果条款，显现出效果裁量极限现象的基础上，着眼于行政行为依据的具体单行法的内容，尤其是相应单行法中，法律效果条款与作为其前提的构成要件条款之间的关系(“要件—效果”结构关系)，如《食品安全法》第124条第1款的制裁规定部分及该款第1项规定的构成要件部分，分析构成要件设定中裁量的作用，以及因风险预防和控制而扩展的、作为前提的过程性责任框架的裁量方式和责任内容。提出对违法要件的裁量性设置，必须接受相应单行法的具体法律目的的拘束，并从“目的—手段”的判断方法出发，解释相应裁量的可能空间和限度(第三部分)。由这几个部分组成的整体结构可以为认识行政行为是否合法或妥当提供一个基础性判断框架。 一、行政法中制裁标准框架及其局限性 (一)“小过重罚”案件中法规范适用的共性问题：裁量极限 1.“方林富案”事实概要及其受关注的问题 2015年11月，浙江省杭州方林富炒货店因在店内张贴和在包装袋上印有“杭州最优秀的炒货特色店铺”“杭州最好吃的栗子”等内容的广告，被市场监管行政机关认为其广告使用了“最”字，违反了《广告法》第9条第3项不得使用“国家级”“最高级”“最佳”等绝对化用语的规定，根据该法律第57条第1项的规定，从轻罚款20万元。④ 因《广告法》第57条规定的罚款幅度是20万元以上100万元以下，而该处罚决定选择了最轻程度的处罚。⑤就此而言，处罚决定在适用法律方面并不存在违法瑕疵。但是，案件事实(仅广告文字表述)与法规范的适用结果(20万元罚款)之间的差异对普通人的认知产生冲击，因此如果依然存在“重罚”的认识，那么就只有走修法之路才能解决问题了，即问题的解决方向是立法论而非解释论。 2.“榆林毒芹菜案”事实概要及其受关注的问题 “毒芹菜案”⑥的事实概要为经营蔬菜粮油店的当事人购进7斤芹菜，由市场监管部门提取2斤进行抽样检查。一个月后，当事人被告知该批芹菜因残留禁用农药而检验不合格，违反《食品安全法》第34条第2项禁止生产经营“农药残留……等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品……”的规定，市场监管部门依据该法第124条第1款第1项作出罚款6.6万元的处罚决定。该项法律规定内容为，“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”。⑦
