一、问题的提出：如何理解公共数据概念界定命题的理论价值? 作为数据要素的重要子集，公共数据的高效开发利用是数字经济时代世界各国所普遍面临的重大基础问题。随着公共数据被政策明确为国家重要的基础性、战略性资源，公共数据资源开发利用的重要性和紧迫性被提升到更为重要的层面。结合我国社会主义制度的优越性发挥新型举国体制和海量数据的优势，建构契合我国实际发展需求的公共数据基础制度，已然成为当前的重中之重。 与制度紧迫性相称的则是公共数据概念的基础理论研究，特别是在将政策转化为正式、明确的法律文本时，公共数据的“概念”命题就不可避免地成为所讨论问题的基础。“何为公共数据”，这个问题长期以来存在于各国的政策性文件之中，但始终未得到明确。一个学界共识是，“公共数据、企业数据、个人数据”的类型化划分更多是基于特征描述，但逻辑并非精密周延。①正因如此，公共数据的精确概念界定难以基于外部的类型化视角，而主要依赖于自身内部的逻辑演绎。②内部性视角的研究范例聚焦于探索厘清“政府数据、政务数据、公共数据”三者之间的区别和联系，以避免各概念之间的交替混淆使用。因此，在法律上规范性界定“公共数据”必定繁复，其多属应然层面，未必与实然相契合。 在前述背景下，我国理论和实践均对公共数据的概念界定作出了一定探索，试图厘清公共数据的内涵与外延。相比于内涵问题，公共数据的外延更受学界热切关注，主要呈现为外延的模糊与泛化。核心逻辑可归纳为，在地方数据立法和相关实践中，公共数据一定程度上摆脱了主体要件和行为要件两个层面的限制，通过“公共性”的宽泛描述对概念中的限制性描述加以解耦，基于“公共利益”标准不仅扩大了公共数据的涵盖范围，也模糊了其外延边界并导致潜在风险。③泛化的风险隐忧，进一步凸显了“公共数据概念”界定命题的重要意义。学界寄希望于明确公共数据的概念，以有效界定和识别公共数据，防止其范围过度扩张，进而抑制公共数据概念泛化可能带来的负面影响。 本文所意图论述的命题价值也即从此开始。前述逻辑可被归为“公共数据概念界定命题”，即基于概念规范诠释公共数据，并将此概念作为后续“公共数据”制度建构中的硬性约束。其命题旨在实质意蕴上塑造“公共数据”的法律概念，或者可将其表述为在法律框架之上的“公共数据”概念表征。问题在于，前述逻辑未必圆融如意，“纸面上的法”与“实践中的法”不免存在内部张力。一方面，虽然理论层面并未精准厘定何为公共数据，但实践中政府基于政务数据或政府数据已经积累了诸多经验；另一方面，“公共数据”本质上也在动态变化的过程中，其概念随着社会认知和共识不断变化。因此，从法教义学视角切换为一定程度的社科法学视角，关于概念命题实用性的质疑日益凸显。④ 对此，本文试图从更为宏观的视角审视“公共数据的概念/公共数据的识别”这一理论命题。从公共数据的概念界定所蕴含的法律效果出发，尝试厘清概念界定所欲达到效果的多重预设。由此，不局限于将公共数据的概念界定作为一种应然层面的纯粹理论问题，而是将其视为应然和实然的交叉锚点，并以此为导向诠释我国应如何在法律层面定义“公共数据”这一重要的战略资源。 二、公共数据概念界定命题的规范主义困境 (一)“主体+行为”复合界定路径的学理探索 我国制定公共数据政策的初期，对于公共数据概念界定问题保留了足够的模糊性。总体上看，公共数据(政府数据)开放制度基于政策而非立法来实施，国家适度留白，交由地方自主探索，政府数据开放运动呈现“实践先行、立法跟进、文件治理、政策推动”⑤的总体格局。 随着公共数据要素的地位日益突出，公共数据概念界定命题开始在政策话语基础之上逐渐发展完善。一方面，命题承认其应在政务数据概念基础上进行公共性延伸；另一方面，将话题核心逐步聚焦在公共性延伸的尺度。具体而言，目前公共数据概念界定至少包含三个层次：其一，政府机构或者准公共机构明确获得法律法规授权、在行使公共职能中自行获取的数据，体现为政府对数据的“直接持有”；其二，政府机构或者准公共机构将特定公共职能委托给专门的私营部门或者个体的情形下，数据可能由政府与私主体共同持有；其三，在公共空间中，私主体因提供特定程度的公共服务而获取的数据，其存在于长期存续的自主治理组织中，类似奥斯特罗姆笔下的“公共池塘资源”。⑥这种数据承载着一定的公共利益，但收集人和持有人主要是私主体，也存在私主体向政府部门进行备案的可能性。问题在于，面对此三类数据，如何厘定公共数据的范围，以明确公共数据的外延边界?⑦ 在现有的探索中，基于规范主义厘定公共数据的应然概念成为首要进路，由此概念界定命题被逐步转化为学界具有相对共识的“主体+行为”认定标准。⑧其将概念界定命题所反映的行政性利益映射为主体要素的公共性，而对数据要素流动的相关利益，则以数据行为的公共性要求予以限缩。具体而言，复合标准要求概念界定命题符合“主体要素具有公共性”和“行为要素具有公共性”的客观实际。前者的意涵是，持有公共数据、承担公共数据开放共享义务的义务主体，应当明确是公权力机构或者依托公权力提供公共行政服务的相关机构。后者的意涵是，该类型数据应是在履行管理职责和公共服务过程中的数据。总体上看，“主体+行为”的复合检视标准具有较好的涵盖性，并因其定义的广泛解释空间而取得较多共识。
