一、问题的提出 “行政调查”作为一个学理概念，是指行政机关为作出决定而开展的信息收集活动，①其被定位为依附于行政行为的程序性强制措施。②然而，该术语并非规范意义上的法律概念，而是涵盖多种行政手段与行政程序的概念集合。③其表现形式不限于现场调查，亦包括行政检查、许可审查、风险调查、环境监测、信用信息收集及大数据采集等多种实践形态。正因其多样化的行为方式，运用传统行政行为理论分析行政调查的研究方法/进路存在局限性，④故学界逐渐转向权力授予、制度设计、程序违法及义务建构等多元视角，重新阐释行政调查的概念内涵和制度体系。 持“权力说”观点的学者以控权思想为指引，着重以一般行政法原则保护调查相对人的权利；⑤持“制度说”观点的学者在行政过程论视野下，以行政学的方法探讨如何完善调查过程的公开和参与制度；⑥持“程序说”观点的学者将行政调查化约为行政程序，并从行政行为违法事由的角度进行后果考量；⑦持“义务说”观点的学者则强调行政调查作为行政事实认定活动的本质。他们以行政调查义务的概念贯通实体法与程序法，指出违反行政调查义务的行为面临程序违法和实体违法的双重风险。⑧但是，过去持“义务说”观点的学者主要关注实践中的调查不作为现象，较少关注“行政调查义务说”对遏制调查乱作为的制度功能，且未充分揭示行政调查义务违反的程序瑕疵属性，存在过度调查的风险。 2024年《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》(国办发[2024]54号)从主体、事项、方式、标准和程序等方面对涉企行政检查提出了具体要求。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》也强调，深化“放管服”改革与优化营商环境，不仅要求完善涉企检查程序，还应加强重点领域执法，及时查处违法行为，从源头上预防违法风险。由此可见，无论是滥用还是逾越调查裁量权，都不符合法治要求。因此，在遏制乱检查的同时，也有必要对风险较高、可能造成严重危害的领域进行合理行政调查。在此过程中，作为违法评价基准的行政调查义务能够发挥贯通作用。然而，“概括调查义务说”“全面调查义务说”“法定调查义务说”“有条件调查义务说”等既有学说尚未对此提供体系化的解释方案。本文立足于广义的行政调查概念，尝试厘清行政调查义务的法理基础，并围绕其内含的规范要求、违反义务的法律后果等方面，对行政调查义务进行体系化的规范建构。 二、行政调查义务的法理基础 广义的行政调查不仅包括行政机关收集涉嫌违法行为证据的活动，也包括其为预防违法行为发生而进行的信息收集活动。但是，行政调查义务并不意味着行政机关负有不受限制的信息收集义务。为避免行政机关在履行行政调查义务过程中侵犯公民合法权益，行政调查义务必须具备特定规范基础。对此，理论上存在以下不同观点，需要加以辨析。 (一)组织规范作为行政调查义务基础之否定 有不少学者主张行政机关在作出行政行为前均负有“一般调查义务”。他们的分歧仅在于其应当具有何种法依据。其中，要求组织规范为一般调查义务基础的是“行政管理权说”和“职权调查义务说”，但两者都缺乏说服力。 1.管理权规范不能导出一般调查义务 有学者认为，一般调查义务源自行政调查权，而行政调查权附随于行政管理权。⑨此后，学者进一步主张行政调查权须有规范依据。⑩亦即，凡授予行政机关管理权的规范必然也课予其一般调查义务，此即“行政管理权说”。 “行政管理权说”所称之管理授权规范是指对行政机关管辖权的概括授权规范。(11)这属于组织规范的范畴，亦即有关行政机关的设置、掌管事务及机关关系的规范。(12)典型的组织规范主要包括地域管辖、事务管辖、级别管辖等规范。其有别于行为规范，后者决定了行政机关在管辖范围内具体能作出何种行为。(13)以药品监管领域为例，《放射性药品管理办法》第4条授权国务院药品监督管理部门负责全国放射性药品的监管工作，国务院国防科技工业部门负责有关方面的管理工作。若按照“行政管理权说”，则该管理权规范同时课予国务院部门对放射性药品的一般调查义务。然而，国家国防科技工业局在实践中并不享有放射性药品的一般调查权。放射性药品生产企业的许可审查权由省级药品监督管理部门和省级国防科技工业部门共同行使；放射性药品经营企业的许可审查权、放射性药品的违法调查权则被统一授予省级药品监督管理部门。(14)可见，在行政管理权与行政调查权分离的执法实践中，享有管理权的行政机关并不负有一般调查义务。 2.职权调查规范不能导出一般调查义务 单独授予行政调查权的规范是否必然导出一般调查义务?有学者认为，行政程序的职权调查主义要求行政机关承担一般调查义务，此即“职权调查主义说”。“职权调查主义说”又可细分为“概括调查义务说”和“全面调查义务说”两种学说。二者的差异主要体现在义务界定上，但均不具有理论说服力。
