数字政府的兴起标志着行政活动全面迈入技术赋能的自动化时代，其在提升效率和便捷性的同时，也对传统行政活动尤其是行政正当程序形成明显冲击，进而使得行政相对人的程序性权利被压缩。以交通领域为例，行政相对人常以对算法设备缺乏知情、程序告知义务未履行、陈述申辩权被剥夺等理由提起诉讼，①这表明自动化行政中相对人程序性权利的保护问题已成为亟待重视的重要课题。 从行政机关与自动化系统的关系及人机互动程度看，自动化行政大致可分为辅助型、半自动化和全自动化三类。②三者虽在自动化程度上存在差异，在程序性权利保障方面却面临相似困境：算法黑箱导致行政过程不透明，技术手段侵越了人类执法者的法定裁量权，行政效率目标又进一步挤压程序正当原则的适用范围，尤其是在自动化程度不断递增的趋势下，以知情权、参与权为主要内容的相对人程序性权利保护需求愈发突出。其深层诱因源于三个方面，首先，自动化行政装置在违法识别与证据固定环节高度依赖算法模型，技术黑箱与识别误差使相对人难以理解并有效质疑决策结果。其次，现有《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)等法律规范的程序设计仍以人工场景为预设，未能为自动化行政中的即时告知、实时陈述、动态复核提供充分制度支撑。再者，自动化行政治理普遍追求效率和指标，程序公正的价值诉求易被量化评价目标取代。③技术、制度与价值多重因素叠加，使相对人程序性权利与行政权力间的失衡愈加明显。 针对上述问题，现有研究虽已注意到自动化行政的程序正当性，但从相对人权利保护视角进行的系统研究仍然不足。一方面，现有成果多聚焦于对传统程序规则的补正，未能立足于“人的作用”的底层逻辑，导致程序权利保护由技术运行逻辑所决定，背离了相对人程序性权利的真实需求。④传统程序性权利保护遵循告知、申辩、说理的线性逻辑，要求对行政程序进行详尽审查和充分说理，而自动化系统往往效率优先，容易产生“效率凌驾权利”的异化现象。⑤另一方面，学界在保护思路上欠缺系统思维。自动化行政包括事前的硬软件搭建、事中的系统运行和事后的问责三个主要环节，但理论研究多偏重执法环节的权力控制，而如何将三者均纳入数字政府建设的法治框架，有待深入研究。 为了化解上述理论和实践难题，本文不泛泛论述自动化行政中相对人程序性权利如何保护的问题，而是进一步聚焦其保护范式问题，亦即在何种模式和程度上加以保护。为此，笔者在梳理归纳和剖析现有理论学说的基础上，尝试提出一套适合我国的具有解释力和面向实践的理论分析框架，以期为我国相对人程序性权利保护提供科学范式和理论支撑。 一、现有主要理论学说及其争点 关于自动化行政中相对人程序性权利的保护范式，现有理论学说主要有“嵌入式保护论”“无差别保护论”“阶段性保护论”。对相关理论学说及其争点进行系统梳理，是重构相对人程序性权利保护范式的基本前提。 (一)现有主要理论学说及其特征 1.嵌入式保护论：技术嵌入下的程序性权利重构 部分学者注意到自动化技术正消解传统行政程序的正当性，主张在技术嵌入背景下改造行政程序，发挥技术的权利保障功能，以应对相对人程序性权利困境，这是“嵌入式保护论”的生成背景和基本要义。⑥其目标是在现有行政程序中运用算法技术规制新型行政活动及其不确定性，化解相对人与行政主体的“技术”对立。 “嵌入式保护论”主要有如下特征：一是，针对算法偏见等问题，“嵌入式保护论”着力于提升自动化行政的公平性。⑦实践中，自动化行政存在听证程序缺失、说理不充分等问题，易使预置技术价值主导行政决策并诱发偏差。为此，德国通过完善联邦行政程序法和州级“电子政府法”，将技术手段与行政正当程序相结合，以避免相对人权利受损。⑧二是，将自动化行政视为辅助工具，主张在技术实现过程中嵌入“正当程序”以缓解信息不对称与透明度问题。⑨包括运用算法评估、检测、解释与透明等技术机制约束算法恣意。三是，关注相对人权利救济问题，将行政机关锚定为责任主体，而视技术为工具。⑩当技术应用导致权益受损时，相对人可借助算法技术所形成的权利保障机制追究行政机关责任。可见，“嵌入式保护论”以程序性权利保障为核心，主张将正当程序嵌入自动化行政的技术运行中，其理论框架围绕技术公平性、透明度与个案正义展开，强调通过技术手段弥补行政程序漏洞。 2.无差别保护论：实质正义下传统规则的适应性解释 程序性权利和正当程序是实质正义得以实现的基础。持“无差别保护论”的学者认为，自动化行政背景下程序正当原则及其规则依然可以普遍适用，进而主张传统行政程序规则与自动化算法决策的相互调适与体系统一。(11) 一方面，“无差别保护论”旨在强调技术中立观点下法定程序规则的统一适用。(12)国外学者认为，算法正当程序需满足可审计性、透明性与一致性原则，以确保行政相对人在自动化环境中享有与传统程序等同的告知、申辩、听证等权利。(13)国内学者也提出，为避免自动化行政中相对人程序性权利的缺省，仍应以信息公开、行政参与等行政法基本原则调和程序层面的权力与权利关系，防止自动化技术动摇行政合法性。(14)另一方面，“无差别保护论”在坚持传统规则适用的同时，并不否认自动化行政的特殊性。“数学杀伤性武器”等现象表明，简单套用既有程序可能掩盖实质不公，对程序性权利的更高阶保护有赖于重新评估技术中立原则在现行程序制度中的作用，(15)要求在行政程序设计时充分考虑自动化行政与传统行政在运行需求上的差别。
